Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 01 декабря 2020 г. по делу N 66а-1226/2020

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного

суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Бутковой Н.А. и Пластинина И.В, с участием прокурора Капсамун И.С, при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-316/2020 по апелляционным жалобам Правительства Свердловской области и Департамента государственных закупок Свердловской области на решение Свердловского областного суда от 24 августа 2020 года, которым удовлетворено административное исковое заявление прокурора Свердловской области о признании не действующим в части Положения о Департаменте государственных закупок Свердловской области, утверждённого постановлением Правительства Свердловской области от 26 апреля 2010 года N673-ПП.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А, объяснения участвующих в судебном заседании посредством видеоконференц-связи представителя Правительства Свердловской области Тертышного А.Н, представителя Департамента государственных закупок Свердловской области Кондрат Е.В, поддержавших доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

26 апреля 2010 года Правительством Свердловской области принято постановление N673-ПП (далее - Постановление N 673-ПП), официально опубликованное в изданиях "Областная газета", N 150-151, 05 мая 2010 года, "Собрание законодательства Свердловской области", 25 мая 2010 года, N 4-2 (2010), ст.577, пунктом 1 которого утверждено Положение о Департаменте государственного заказа Свердловской области (далее - Положение).

Постановлением Правительства Свердловской области от 18 декабря 2013 года N 1591-ПП внесены изменения в Положение: в наименовании слова "Департаменте государственного заказа Свердловской области" заменены словами "Департаменте государственных закупок Свердловской области".

В пункте 4-2 Положения (в редакции Постановления Правительства Свердловской области от 07 ноября 2019 года N 792-ПП) определены функции Департамента государственных закупок Свердловской области (далее также - Департамент), к числу которых отнесены:

осуществление проверки соблюдения заказчиками Свердловской области требований методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги (абзац 6 подпункта 2);

осуществление организации проведения экспертизы достоверности определения начальной (максимальной) цены контракта и описания объекта закупки (абзац 7 подпункта 2).

Прокурор Свердловской области обратился в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать не действующими с момента вступления решения суда в законную силу абзацы 6 и 7 подпункта 2 пункта 4-2 Положения о Департаменте государственных закупок Свердловской области, утверждённого постановлением Правительства Свердловской области от 26 апреля 2010 года N673-ПП.

Административное исковое заявление мотивировано тем, что оспариваемые нормы не соответствуют пунктам 1, 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 26, пункту 3 части 8 статьи 99 Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", фактически наделяют Департамент контрольными полномочиями, которые он осуществлять не вправе.

Административный истец также указал, что положения абзаца 6 подпункта 2 пункта 4-2 Положения не отвечают требованиям правовой определённости, поскольку действующим законом (ни на федеральном, ни на региональном уровне) не регламентирована процедура проверки соблюдения заказчиками требований методических рекомендаций, порядка оформления её результатов и обязательности такой проверки для субъектов, в отношении которых она проводится.

Решением Свердловского областного суда от 24 августа 2020 года административное исковое заявление прокурора Свердловской области удовлетворено: признаны не действующими с момента вступления решения суда в законную силу абзацы 6 и 7 подпункта 2 пункта 4-2 Положения о Департаменте государственных закупок Свердловской области, утверждённого постановлением Правительства Свердловской области от 26 апреля 2010 года N673-ПП (в действующей редакции).

В апелляционных жалобах Правительство Свердловской области и Департамент государственных закупок Свердловской области просят решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении административного искового заявления.

На апелляционные жалобы прокурором представлены возражения, а Министерством финансов Свердловской области - отзыв на апелляционную жалобу административного ответчика.

Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещённых заблаговременно и надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, и не просивших об отложении судебного заседания.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Судом первой инстанции при судебной проверке нормативного правового акта на предмет соблюдения порядка его принятия и опубликования установлено, что оспариваемое в части Положение принято полномочным органом в установленной форме, с соблюдением процедуры его принятия, опубликования, обнародования, введения в действие.

Оценивая оспариваемые нормы на соответствие правовым нормам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции, ссылаясь на положения статьи 1, части 3 статьи 2, частей 1, 20, 20? статьи 22, части 1 статьи 26, статьи 99 Федерального закона от 5 апреля 2013 года N44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон о контрактной системе), Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утверждённых приказом Минэкономразвития России от 2 октября 2013 года N567, постановления Правительства Свердловской области от 27 декабря 213 года N1655-ПП, которым утверждён Порядок взаимодействия Департамента и заказчиков Свердловской области в сфере закупок товаров, работ, услуг для нужд Свердловской области, пунктов 1 и 2 статьи 269? Бюджетного кодекса Российской Федерации, пришёл к выводу, что фактически оспариваемыми нормами региональным законодателем необоснованно и произвольно расширена компетенция Департамента путём предоставления последнему контрольных функций в виде осуществления проверок в отношении заказчиков и проведения экспертиз; такие полномочия не соотносятся и не согласуются с целями деятельности Департамента, в том числе утверждёнными на уровне федерального законодательства, что свидетельствует о несоответствии оспариваемых положений нормам, имеющим большую юридическую силу.

С учётом указанного, судом сформулирован вывод о наличии достаточных правовых оснований для удовлетворения административного искового заявления. Определяя момент, с которого оспариваемые правовые дефиниции признаются не действующими, судом принято во внимание, что данные нормы применялись, порождая правовые последствия, в связи с чем сделан вывод о признании их не действующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Судебная коллегия оснований для несогласия с выводами суда первой инстанции не усматривает, поскольку они мотивированы, основаны на анализе действующего законодательства и материалах административного дела.

В соответствии с пунктом 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, в том числе заключение государственных контрактов, осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Отношения в сфере закупок, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд, в том числе, в части, касающейся определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) регулируются Федеральным законом о контрактной системе (часть 1 статьи 1).

Согласно части 3 статьи 2 Федерального закона о контрактной системе органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со своей компетенцией в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе, принимают правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 этого закона.

Определение поставщика (подрядчика, исполнителя) - это совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном названным законом, для обеспечения государственных нужд (федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации) или муниципальных нужд (пункт 2 статьи 3 Федерального закона о контрактной системе).

Под заказчиком, исходя из положений пункта 7 статьи 3 Федерального закона о контрактной системе, понимается государственный или муниципальный заказчик либо в соответствии с частями 1 и 2.1 статьи 15 настоящего Федерального закона бюджетное учреждение, государственное, муниципальное унитарные предприятия, осуществляющие закупки.

В статьях 6, 9 и 12 названного федерального закона закреплены принципы профессионализма заказчика и ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок.

Федеральным законом о контрактной системе выделяются стадии планирования закупок и их осуществления (главы 2 и 3 соответственно)

На стадии планирования закупок на заказчика возлагается обязанность по обоснованию закупок, включая определение начальной (максимальной) цены контракта (статьи 18, 22 Федерального законом о контрактной системе).

Статьей 26 Федерального закона о контрактной системе предусмотрена возможность при осуществлении закупок их централизации.

В силу части 1 статьи 26 указанной правовой нормы, в целях централизации закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами могут быть созданы государственный орган, муниципальный орган, казённое учреждение, уполномоченные на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, или несколько таких органов, казенных учреждений либо полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для соответствующих заказчиков могут быть возложены на один такой государственный орган, муниципальный орган, одно такое казенное учреждение или несколько государственных органов, муниципальных органов, казенных учреждений из числа существующих. Такие уполномоченные органы, уполномоченные учреждения осуществляют полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, установленные решениями о создании таких уполномоченных органов, уполномоченных учреждений или о наделении их указанными полномочиями. Не допускается возлагать на такие уполномоченные органы, уполномоченные учреждения полномочия на обоснование закупок, определение условий контракта, в том числе на определение начальной (максимальной) цены контракта, и подписание контракта. Контракты подписываются заказчиками, для которых были определены поставщики (подрядчики, исполнители).

В соответствии с частью 10 названной статьи порядок взаимодействия заказчиков с уполномоченными органами, уполномоченными учреждениями определяется решениями о создании таких органов, учреждений либо решениями о наделении их полномочиями в соответствии с указанной статьей.

При этом в части 11 статьи 26 Федерального законом о контрактной системе предусмотрено, что к деятельности уполномоченных органов, уполномоченных учреждений в пределах полномочий, установленных решениями о создании таких органов, учреждений либо решениями о наделении их полномочиями в соответствии с настоящей статьей, применяются положения настоящего Федерального закона, которые регламентируют права и обязанности заказчика, а также контроль в сфере закупок, мониторинг закупок и аудит в сфере закупок.

Исходя из положений части 1.1 статьи 99 названного федерального закона по общему правилу не допускается совмещение функций контрольного органа с полномочиями, предусмотренными статьей 26 этого закона.

Таким образом, действующее законодательство в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд предусматривает возможность централизации закупок путём наделения уполномоченного органа соответствующими полномочиями заказчика, в частности, по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

В то же время, при реализации соответствующих полномочий, уполномоченный орган обладает правами и обязанностями заказчика, функциями контроля и аудита не наделен.

При этом федеральным законодателем предусмотрен императивный запрет, не содержащий каких-либо исключений, касающийся недопущения решения уполномоченными органами вопросов обоснования закупок, определения условий контракта, в том числе на определение начальной (максимальной) цены контракта, и подписание контракта, что соответствует таким принципам функционирования контрактной системы, как самостоятельность заказчиков и их ответственность за результат закупки.

В силу положений статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 99 Федерального закона о контрактной системе, Постановления Правительства Свердловской области от 12 марта 2020 года N 130-ПП, органом внутреннего государственного финансового контроля Свердловской области в сфере закупок является Министерство финансов Свердловской области, которое наделено полномочиями по проведению как плановых, так и внеплановых проверок заказчиков и уполномоченных органов по вопросам, в том числе, определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта. В целях реализации полномочий контролирующий орган может назначать (организовывать) проведение экспертиз, необходимых для проведения проверок.

Согласно пункту 1 Главы 1 Положения, Департамент государственных закупок Свердловской области является исполнительным органом государственной власти Свердловской области, осуществляющим реализацию государственной политики в сфере закупок.

Департамент является исполнительным органом государственной власти Свердловской области по регулированию контрактной системы, а также уполномоченным на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков Свердловской области, на организацию и осуществление оценки мониторинга соответствия планов закупки, проектов таких планов, изменений, внесённых в такие планы, проектов изменений, вносимых в такие планы, годовых отчётов требованиям законодательства Российской Федерации, предусматривающим участие субъектов малого и среднего предпринимательства в закупке.

Оспариваемыми региональными нормами, вопрос о соответствии которых нормам, имеющим большую юридическую силу, инициирован прокурором, установлены полномочия Департамента по проверке соблюдения методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, проверке соблюдения рекомендаций по применению методов определения начальной цены единицы товара, работы, услуги, осуществлению организации проведения экспертизы достоверности определения начальной (максимальной) цены контракта, осуществлению организации проведения экспертизы достоверности описания объекта закупки.

Из взаимосвязанных положений подпункта 10 пункта 2, подпункта 2 пункта 6, подпункта 6 пункта 7 Порядка взаимодействия Департамента государственных закупок Свердловской области и заказчиков Свердловской области в сфере закупок товаров, работ, услуг для нужд Свердловской области, утвержденного Постановлением Правительства Свердловской области от 27.12.2013 N 1665-ПП, следует, что по результатам проверки представленной документации в адрес заказчика Департаментом могут быть направлены рекомендации об устранении выявленных нарушений, без выполнения которых, либо без представления мотивированного обоснования отказа (полностью или частично) от внесения изменений в заявку на определение поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с рекомендациями Департамента, содержащее ссылку на положения Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ или иного нормативного правового акта, заявка, направленная заказчиком, принятию не подлежит. При этом в названном Порядке отсутствуют критерии оценки мотивированности отказа заказчика от внесения изменений в заявку, которые бы устраняли препятствия для дальнейшего движения представленной в Департамент документации.

Таким образом, оспариваемые функции Департамента в их системной связи с иными положениями региональных нормативных актов, регламентирующих вопросы взаимодействия Департамента с заказчиками, фактически свидетельствуют о внедрении данного уполномоченного органа исполнительной власти в вопросы обоснования закупок, определение условий контракта, и как следствие - в определение начальной (максимальной) цены контракта, путем проведения соответствующих проверок и экспертиз, оказание им влияния на существо данных вопросов путем возвращения заявок заказчиков с конкретными рекомендациями, подлежащими обязательному рассмотрению, предполагающему, под угрозой последующего возвращения заявок, устранение указанных в них нарушений, что правильно оценено судом, как наделение уполномоченного государственного органа отдельными полномочиями контроля заказчиков по вопросам обоснования закупок, определения условий контракта, в том числе определения начальной (максимальной) цены контракта, с последующим выводом о не соответствии абзацев 6 и 7 подпункта 2 пункта 4-2 Положения вышеприведенным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При таких обстоятельствах, оснований для отмены решения суда судебная коллегия не усматривает.

Доводы апелляционных жалоб, что Департаментом посредством оспариваемых норм реализуется превентивная функция, направленная на предупреждение и пресечение отклонений (нарушений) в деятельности заказчиков и не препятствует реализации Министерству финансов Свердловской области своих полномочий в части осуществления внутреннего государственного финансового контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Свердловской области, на правильность выводов суда по существу рассмотренного административного дела не влияют, не могут выступать оправданием несоответствия оспариваемых норм требованиям нормативных правовых актов, имеющим большую юридическую силу.

Оснований для отмены обжалуемого решения суда по иным доводам, содержащимся в апелляционных жалобах, не имеется, поскольку они основаны на неверном толковании норм материального права, повторяют позицию административного ответчика и заинтересованного лица при рассмотрении и разрешении административного дела в суде первой инстанции, сводятся к переоценке выводов суда.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, влекущих отмену решения, судом не допущено.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Свердловского областного суда от 24 августа 2020 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Правительства Свердловской области и Департамента государственных закупок Свердловской области - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Свердловский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: