Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 08 декабря 2020 г. по делу N 66а-1251/2020

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Бутковой Н.А. и Пластинина И.В, с участием прокурора Поповой Е.В, при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-131/2020 по апелляционной жалобе Аристова С.А. на решение Челябинского областного суда от 3 сентября 2020 года, которым административное исковое заявление Тофан В.В, Осокина В.С, Банниковой Е.А, Ильина О.П, Полукарова А.А. о признании не действующим решения Совета депутатов Приморского сельского поселения Агаповского муниципального района Челябинской области от 7 июня 2019 года N28 "Об утверждении Положения о порядке избрания главы Приморского сельского поселения Советом депутатов Приморского сельского поселения из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса", удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А, объяснения заинтересованного лица Аристова С.А, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Поповой Е.В, полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

7 июня 2019 года Советом депутатов Приморского сельского поселения Агаповского муниципального района Челябинской области принято решение N28 "Об утверждении Положения о порядке избрания главы Приморского сельского поселения Советом депутатов Приморского сельского поселения из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса" (далее также - Решение N 28), пунктом 1 которого утверждено одноимённое Положение (далее также - Положение).

Также Советом депутатов Приморского сельского поселения Агаповского муниципального района Челябинской области 7 июня 2019 года принято решение N29 "Об избрании Главы Приморского сельского поселения".

Депутаты Совета депутатов Приморского сельского поселения шестого созыва Тофан В.В, Банникова Е.А, Ильина О.П, Полукаров А.А, Осокин В.С. обратились в Агаповский районный суд Челябинской области с административным исковым заявлением, в котором, с учётом уточнений в порядке, предусмотренном статьёй 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, просили признать незаконными указанные решения, ссылаясь на то, что на состоявшемся 7 июня 2019 года четвертом заседании Совета депутатов Приморского сельского поселения шестого созыва при разрешении вопросов об утверждении Положения и избрании главы муниципального образования неверно осуществлен подсчёт голосов депутатов, проголосовавших за данные решения: при равенстве голосов поданных "за" и "против" данных решений голос председателя Совета депутатов был признан решающим, что положениям статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не соответствует.

По мнению истцов, председатель Совета депутатов Панкин М.С. фактически дважды отдал свой голос "за" принятие оспариваемых решений; решения им подписаны без учёта голосов иных депутатов.

Определением Агаповского районного суда Челябинской области от 10 июня 2020 года требования административного иска о признании не действующим Решения N 28 выделены в отдельное производство и переданы для рассмотрения по подсудности в Челябинский областной суд.

Решением Челябинского областного суда от 3 сентября 2020 года административный иск Тофан В.В, Банниковой Е.А, Ильиной О.П, Полукарова А.А, Осокина В.С. удовлетворён: признано противоречащим закону и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу решение Совета депутатов Приморского сельского поселения Агаповского муниципального района Челябинской области от 7 июня 2019 года N28 "Об утверждении Положения о порядке избрания главы Приморского сельского поселения Советом депутатов Приморского сельского поселения из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса"; в удовлетворении административных требований, предъявленных к председателю Совета депутатов Приморского сельского поселения Агаповского муниципального района отказано.

Дополнительным решением Челябинского областного суда от 8 октября 2020 года на Совет депутатов Приморского сельского поселения Агаповского муниципального района Челябинской области возложена обязанность по опубликованию решения Челябинского областного суда от 3 сентября 2020 года или сообщения о его принятии в течении одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в газете "Звезда".

В апелляционной жалобе заинтересованное лицо Аристов С.А. просит состоявшее судебное решение отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Относительно апелляционной жалобы прокурором прокуратуры Челябинской области представлены возражения.

Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещённых заблаговременно и надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, и не просивших об отложении судебного заседания.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, выслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Суд первой инстанции, исследовав материалы дела, проанализировав положения статьи 12, части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 7, статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 2 статьи 24, пункта 4 статьи 18, абзаца третьего пункта 4 статьи 20, абзаца второго пункта 1 статьи 17 Устава Приморского сельского поселения Челябинской области, пункта 3 статьи 19, статьи 24 Регламента работы Совета депутатов Приморского сельского поселения, утверждённого решением Совета депутатов Приморского сельского поселения от 6 марта 2008 года N229, пришёл к выводу, что оспариваемое положение принято Советом депутатов в пределах полномочий, предоставленных представительному органу муниципального образования, но в нарушение требований действующего закона в части, касающейся порядка принятия, выразившееся в необоснованном учёте голоса председателя представительного органа муниципального образования при равном разделении количества голосов депутатов при разрешении конкретного вопроса в качестве решающего голоса, которым он не наделён.

Суд указал, что наличие особого мнения у председателя представительного органа муниципального образования не наделяет данное лицо правом принятия решения при равном разделении числа голосов депутатов.

Судебная коллегия полагает данный вывод суда правильным.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления, определены Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, приведенному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Статьей 37 названного федерального закона определено, что местной администрацией руководит глава местной администрации (часть 1); главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый Уставом муниципального образования (часть 2); порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования (часть 5); лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (часть 6).

Частью 3 статьи 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования.

Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

Аналогичные положения закреплены в Уставе Приморского сельского поселения (далее - Устав).

Решения муниципального совета, кроме решений о принятии, внесении изменений и дополнений в Устав, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов, если иное не предусмотрено решением Совета депутатов (пункт 4 статьи 20 Устава).

В соответствии с пунктом 1 статьи 17 Устава Совет депутатов состоит из 10 депутатов.

Согласно пункту 5 статьи 19 Устава порядок созыва и проведения заседаний Совета депутатов определяется регламентом Совета депутатов.

Пунктом 2 статьи 19 Регламента работы Совета депутатов Приморского сельского поселения, утвержденного решением Совета депутатов Приморского сельского поселения от 6 марта 2008 года N 229 (далее - Регламент) установлено, что при голосовании каждый депутат имеет один голос и подает его за предложение, против него либо воздерживается.

Не согласный с принятием в соответствии с Регламентом решением Совета и заявивший об этом в ходе заседания Совета, может изложить свое особое мнение и в письменной форме представить председательствующему для включения в протокол заседания (статья 24 Регламента).

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что 7 июня 2019 года на состоявшемся четвёртом заседании Совета депутатов, присутствовало 10 депутатов. В повестку дня заседания был включён вопрос о принятии Положения о порядке избирания главы Приморского сельского поселения.

Из протокола заседания от 7 июня 2019 года усматривается, что по данному вопросу голоса депутатов Совета депутатов разделились: "за" - 5 голосов, "против" - 5 голосов, "воздержались" - 0.

Председателем Совета депутатов Приморского сельского поселения в этой связи высказано особое мнение, в котором им решено принять Положение о порядке избирания главы Приморского сельского поселения.

Таким образом, на указанном заседании принято оспариваемое решение N28.

Поскольку за принятие Решения N 30 не проголосовало большинство депутатов от установленной численности (то есть менее 6 депутатов), суд пришел к выводу, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта не были соблюдены требования части 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, пункта 4 статьи 20 Устава, и что указанное нарушение процедуры принятия решения представительного органа местного самоуправления является существенным.

При этом судом первой инстанции правомерно не принято во внимание распоряжение председателя Совета депутатов Приморского сельского поселения Агаповского муниципального района Челябинской области от 5 июня 2019 года, в котором в качестве решающего при равенстве голосов по итогам голосования при принятии положения о порядке избирания главы Приморского сельского поселения Агаповского муниципального района Челябинской области Советом депутатов Приморского сельского поселения Агаповского муниципального района Челябинской области из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, признан голос председателя Совета депутатов, поскольку данный вопрос исходя из действующего правового регулирования организации местного самоуправления не подлежит единоличному разрешению председателем Совета депутатов.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт был принят с существенным нарушением установленной процедуры, суд обоснованно с учетом положений статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации признал его недействующим.

В то же время, признавая Решение N 28 недействующим со дня вступления решения суда в законную силу, суд не учел разъяснений, содержащихся в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" о том, что суд, установив нарушения порядка принятия нормативных правовых актов, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия.

В связи с изложенным, судебная коллегия полагает необходимым решение суда изменить, изложив резолютивную часть в новой редакции, где указать на признание недействующим Решения N 28 со дня его принятия.

Доводы апелляционной жалобы заинтересованного лица, по мнению судебной коллегии, основанием для отмены решения суда являться не могут.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце первом пункта 5 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснил, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В абзаце шестом пункта 19 этого же постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации указано, что судья отказывает в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, в соответствии с частью 1 статьи 128, частью 1 статьи 210 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случаях, если из сведений, содержащихся в административном исковом заявлении и (или) приложенных к нему документах, с очевидностью следует, что административный истец не может выступать субъектом отношений, регулируемых оспариваемым (разъясненным) нормативным правовым актом, либо следует, что оспариваемый акт не может нарушать или иным образом затрагивать права, свободы, законные интересы административного истца (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Оспариваемый нормативный правовой акт непосредственно регламентирует деятельность Совета депутатов Приморского сельского поселения по избранию главы Приморского сельского поселения Агаповского муниципального района Челябинской области из числа кандидатов, представленных комиссией по результатам конкурса, в связи с чем административные истцы, являющиеся депутатами данного представительного органа и, соответственно, субъектами отношений, регулируемых Решением N 28, принятым с существенным нарушением процедуры его принятия, вправе были обратиться в суд с настоящим административным исковым заявлением, обоснованно полагая, что применение данного акта нарушает их права и законные интересы.

При таких обстоятельствах судебная коллегия полагает, что суд первой инстанции рассмотрев административное дело по существу заявленных требований, не допустил нарушие процессуального закона.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Челябинского областного суда от 3 сентября 2020 года изменить, изложив его резолютивная часть в следующей редакции:

Признать не действующим с момента принятия решение Совета депутатов Приморского сельского поселения Агаповского муниципального района Челябинской области от 7 июня 2019 года N28 "Об утверждении Положения о порядке избрания главы Приморского сельского поселения Советом депутатов Приморского сельского поселения из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса".

В остальной части решение оставить без изменения, апелляционную жалобу Аристова С.А. - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Челябинский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: