Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 04 декабря 2020 г. по делу N 66а-910/2020

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В.

судей Никитиной Г.Н, Роженцевой Ю.В.

при секретаре Крикуновой Е.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-63/2020 по административному исковому заявлению региональной общественной экологической организации жителей Койбальской степи "Родная степь" о признании не действующим решения Совета депутатов Бейского района Республики Хакасия от 10 марта 2020 года N 233 "О внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки Куйбышевского сельсовета Бейского района Республики Хакасия", с апелляционной жалобой региональной общественной экологической организации жителей Койбальской степи "Родная степь" на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 17 августа 2020 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Никитиной Г.Н, объяснения представителя Региональной общественной экологической организации жителей Койбальской степи "Родная степь" Азаракова В.Н, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Совета депутатов Бейского района Республики Хакасия Протасовой А.Ю, общества с ограниченной ответственностью "Угольная компания "Разрез Майрыхский" Яковлевой Л.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

10 марта 2020 года Советом депутатов Бейского района Республики Хакасия принято решение N 233 "О внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки Куйбышевского сельсовета Бейского района Республики Хакасия" (далее - Решение N 233), опубликовано в газете "Саянская заря" от 24 марта 2020 года N 11 и размещено на официальном сайте Совета депутатов Бейского района Республики Хакасия в сети "Интернет".

Региональная общественная экологическая организация жителей Койбальской степи "Родная степь" (далее - РОЭО "Родная степь") обратилась в суд с административным исковым заявлением и с учетом уточнений просила признать не действующим со дня принятия указанный нормативный правовой акт, мотивируя требования тем, что была нарушена процедура его принятия, поскольку при проведении публичных слушаний не были учтены мнения граждан, проживающих на указанной территории. Кроме того, указанный Приказ N 233 противоречит положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающим согласование принятия нормативного правового акта с Государственной инспекцией по охране объектов культурного наследия Республики Хакасия. Оспариваемый приказ создает угрозу нарушения права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду.

Определением Верховного Суда Республики Хакасия от 3 июля 2020 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица на стороне административного ответчика привлечено общество с ограниченной ответственностью "Угольная компания "Разрез Майрыхский" (далее- ООО "УК "Разрез Майрыхский").

Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 17 августа 2020 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда, Региональная общественная экологическая организация жителей Койбальской степи "Родная степь" обратилась в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, как принятое с нарушением норм материального права, и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований. Полагает, что суд не принял во внимание довод о нарушении прав граждан, в защиту которых подано заявление, на доступ к культурным ценностям. Решение суда принято в нарушение положений Земельного кодекса Российской Федерации, устанавливающих запрет на использование земель сельскохозяйственного назначения.

Относительно доводов апелляционной жалобы Советом депутатов Бейского района Республики Хакасия, обществом с ограниченной ответственностью "Угольная компания "Разрез Майрыхский", прокурором, поданы возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Суд первой инстанции, руководствуясь пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которому основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, сделав правильный вывод об отсутствии по настоящему делу такого основания, обоснованно отказал РОЭО "Родная степь" в удовлетворении административных исковых заявлений.

Охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, а также особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (подпункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Как следует из разъяснений, содержащихся в пункте 8 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" по смыслу частей 2, 3, 5 статьи 40, части 2 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации общественное объединение вправе обратиться в суд общей юрисдикции с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в защиту прав, свобод и законных интересов членов данного общественного объединения или в защиту неопределенного круга лиц в случае, если это предусмотрено федеральным законом (например, часть 4 статьи 4 Федерального закона от 1 декабря 2007 года N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях", абзац восьмой пункта 1 статьи 12 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", абзац девятый части 2 статьи 45 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей").

Проанализировав вышеуказанные нормы, Устав региональной общественной экологической организации жителей Койбальской степи "Родная степь", суд первой инстанции правомерно указал, что административный истец имел право на обращение в суд с указанным административным иском.

Данный вывод суда первой инстанции сторонами не оспаривается.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана городского округа, а также внесение в него изменений определен статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно части 3 которой, подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 указанного Кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также предложений заинтересованных лиц.

Согласно требованиям статей 9, 24, 25 ГрК РФ процедура внесения изменений в генеральный план осуществляется в том же порядке, как при принятии генерального плана.

Общие требования к публичным слушаниям установлены положениями статей 5.1 и 28 ГрК РФ.

Отказывая в удовлетворении требований о признании оспариваемого акта, суд первой инстанции исходил из того, что этапы процедуры подготовки, в том числе проведение публичных слушаний, проектов Генерального плана и Правил землепользования и застройки и их утверждения соблюдены.

Публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. В своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Из материалов дела следует, что в соответствии с положениями части 3 статьи 28 ГрК РФ публичные слушания проведены в каждом населенном пункте поселения, это обстоятельство административными истцами не оспаривается.

Положения статей 5.1 и 28 ГрК РФ призваны обеспечить каждому заинтересованному лицу возможность выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учет мнения участников публичных слушаний, в том числе путем предоставления возможности довести до сведения уполномоченного органа свое мнение по соответствующему вопросу, при этом результаты публичных слушаний носят для органов местного самоуправления только рекомендательный характер. Следовательно, значимым обстоятельством является сам факт проведения публичных слушаний.

Проанализировав представленный протокол заседания комиссии от 29 ноября 2019 года и заключение от 3 декабря 2019 года, суд первой инстанции сделал вывод о том, что на заседании комиссии рассмотрены все замечания и предложения, поступившие от участников публичных слушаний, в том числе на предмет аргументированности. В заключение внесены лишь аргументированные предложения и замечания участников публичных слушаний, что соответствует требованиям пункта 38 Положения "О порядке организации о проведения общественных обсуждений или публичных слушаний в области градостроительной деятельности на территории муниципального образования Бейский район Республики Хакасия", утвержденного решением Совета депутатов Бейского района Республики Хакасия от 22 апреля 2019 года.

Высказанные на публичных слушаниях отрицательные замечания не могут свидетельствовать о нарушении процедуры их проведения. Неполная информация, содержащаяся в заключении по результатам проведения публичных слушаний от 3 декабря 2019 года, на чем настаивает административный истец, не свидетельствует о нарушении прав физических и юридических лиц на участие в публичных слушаниях.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что публичные слушания по проекту Генерального плана проведены с соблюдением процедуры, установленной Положением о проведении публичных слушаний на территории муниципального образования и в соответствии с градостроительным законодательством.

Также судом установлено и подтверждается материалами дела соблюдение порядка проведения сессии Совета депутатов Бейского района Республики Хакасия, на которой принято оспариваемое решение.

Как установлено судом вопрос о принятии оспариваемого решения был включен в повестку сессии в соответствии с пунктом 146 Регламента Совета депутатов Бейского района Республики Хакасия, утвержденном решением Совета депутатов Бейского района Республики Хакасия от 26 апреля 2012 года N 21 (далее - Регламент).

Согласно названному пункту Регламента после принятия проекта повестки дня на основу депутаты обсуждают ее, вносят свои предложения об изменении или дополнении повестки дня. Для обоснования своего предложения депутату предоставляется до трех минут.

Дополнительный вопрос может быть включен в повестку дня только при наличии проекта решения Совета депутатов Бейского района.

Решение о включении дополнительных вопросов в повестку дня или об исключении вопросов из проекта повестки дня считается принятым, если за него проголосовало большинство от числа депутатов, присутствующих на сессии.

Судом установлено, что 2 марта 2020 года состоялось заседание постоянной комиссии мандатной и по вопросам законности и правопорядка, на котором был рассмотрен вопрос проведения антикоррупционной экспертизы проекта решения "О внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки Куйбышевского сельсовета Бейского района республики Хакасия", по результатам которой коррупционных факторов не выявлено, и принято решение о вынесении проекта решения на рассмотрение очередной сессии Совета депутатов Бейского района.

Принимая во внимание данные обстоятельства, а также меры, принятые по извещению представителя административного истца о принятом решении, суд пришел к выводу об отсутствии нарушений в части включения и рассмотрения оспариваемого решения на сессии Совета депутатов Бейского района Республики Хакасия.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции верно указал, что не опубликование в средствах массовой информации окончательной повестки дня заседания сессии Совета депутатов Бейского района Республики Хакасия, включающей спорный вопрос, не повлекло нарушение прав граждан на внесение предложений и замечаний по проекту решения о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользований и застройки.

На заседании сессии Совета депутатов Бейского района Республики Хакасия, состоявшегося 10 марта 2020 года, большинством голосов, принято решение N 233 "О внесении изменений в генеральный план и Правила землепользования и застройки Куйбышевского сельсовета Бейского района Республики Хакасия", которое опубликовано в газете "Саянская заря" от 24 марта 2020 года N 11.

В силу изложенного вывод суда первой инстанции о соблюдении процедуры принятия изменений в Генеральный плана и Правила землепользования и застройки Куйбышевского сельсовета Бейского района Республики Хакасия, в том числе порядка организации и проведения публичных слушаний, является правомерным.

Судебная коллегия соглашается с позицией суда первой инстанции о несостоятельности доводов административного истца о том, что в связи с нахождением на спорной территории объектов культурного наследия Генеральный план должен содержать зоны охраны объектов культурного наследия, а проекты внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки подлежат согласованию с Государственной инспекцией по охране культурного наследия Республики Хакасия.

Согласно письму Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Республики Хакасия от 6 августа 2020 года N 430-1659 ДЛ на земельных участках в границах территории, на которую распространяется оспариваемое решение, располагается 122 объекта культурного наследия, являющихся памятниками археологии.

Отношения, возникающие в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ).

Согласно части 2 статьи 34.1 Закона N 73-ФЗ защитные зоны не устанавливаются для объектов археологического наследия, некрополей, захоронений, расположенных в границах некрополей, произведений монументального искусства, а также памятников и ансамблей, расположенных в границах достопримечательного места, в которых соответствующим органом охраны объектов культурного наследия установлены предусмотренные статьей 56.4 настоящего Федерального закона требования и ограничения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 января 2010 года N 2 утверждено Положение о порядке согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территорий, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны.

Аналогичные положения содержатся в Законе Республики Хакасия от 5 октября 2012 года N 83-ЗРХ "О градостроительной деятельности на территории Республики Хакасия" и Законе Республики Хакасия от 8 ноября 2011 года N 105-ЗРХ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Республики Хакасия".

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что поскольку для объектов археологического наследия защитные зоны не устанавливаются, то соответственно они не отображаются на карте градостроительного зонирования.

Ввиду отсутствия на спорных земельных участках территорий исторического поселения федерального или регионального значения, обязательного согласования оспариваемых актов с федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными в области охраны объектов культурного наследия не требовалось.

Позиция суда подробно и аргументированно изложена в судебном акте, выводы суда по этому вопросу основываются на правильно примененных нормах материального права, регулирующих возникшие отношения.

В целях обеспечения права право на благоприятную окружающую среду, в пункте 2 статьи 59 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", регулирующего отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, содержится запрет хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду и ведущей к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной.

Доводы апелляционной жалобы о том, что судом не учтено нахождение на спорном земельном участке объектов археологического наследия, не влечет отмену решения суда.

Земли особо охраняемых природных территорий, земли, занятые объектами культурного наследия Российской Федерации, используются для соответствующих целей. Использование этих земель для иных целей ограничивается или запрещается в случаях, установленных настоящим Кодексом, федеральными законами (часть 6 статьи 94 Земельного кодекса Российской Федерации).

Судом установлено, что Институтом археологии и этнографии Сибирского отделения Российской академии наук разработан проект обеспечения сохранности объектов культурного наследия, который имеет положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы (акт ГИКЭ от 16 августа 2019 года N ДОСОКН-0108) и согласован Государственной инспекцией по охране объектов культурного наследия Республики Хакасия.

Данным проектом предусмотрены необходимые мероприятия по сохранению объектов археологического наследия, выявленных в границах спорной территории.

Принимая во внимание, что на землях занятых объектами культурного наследия устанавливается особый правовой режим, на который не распространяется и не устанавливается градостроительный регламент, определенный Правилами землепользования и застройки территории, суд обоснованно указал, что оспариваемое решение о внесении изменений в территориальное планирование и градостроительное зонирование не нарушает прав и законных интересов неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду и не создает угрозу такого нарушения.

Вопросы перевода земельного участка из одной категории в другую не являлся предметом рассмотрения.

Доводы жалобы о незаконности действий ООО "УК "Разрез Майрыхский" предметом рассмотрения в настоящем административном деле не являлся, а потому судебной коллегией не принимается.

Апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда, они аналогичны позиции административного истца в суде первой инстанции, которой суд дал надлежащую правовую оценку, в связи с чем судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения жалобы и отмены судебного решения.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Верховного Суда Республики Хакасия от 17 августа 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу региональной общественной экологической организации жителей Койбальской степи "Родная степь" - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Верховный Суд Республики Хакасия в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи