Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 ноября 2020 г. по делу N 66а-925/2020

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.

судей Ненашевой Е.Н, Захарова Е.И.

при секретаре Таран И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-101/2020 по административному исковому заявлению Белова В.И, Лапухина В.П. к Законодательному Собранию Омской области о признании недействующим пункта 6 статьи 3 Закона Омской области от 24 апреля 2017 года N 1966-ОЗ "О введение в действие и об изменении отдельных положений Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области"

по апелляционной жалобе представителя административных истцов Белова В.И. и Лапухина В.П. - Абдрахманова М.Х. на решение Омского областного суда от 16 июля 2020 года, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Ненашевой Е.Н, объяснения представителей административных истцов Абдрахманова М.Х. и Лучинина А.А, поддержавших доводы апелляционной жалобы, объяснения представителей Законодательного собрания Омской области Тихоновой М.А, представителя Губернатора Омской области Азнауровой М.А, представителя Аппарата Губернатора и Правительства Омской области Соглаевой Н.В, представителя Министерства труда и социального развития Омской области Пузыревой А.А, возражавших против удовлетворения жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Довыденко Н.П, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

согласно абзацу первому пункта 1 статьи 19 Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области в редакции Закона Омской области от 08 декабря 2009 года N 1216-ОЗ "О внесении изменений в отдельные законы Омской области", действовавшей до вступления в силу оспоренного Закона области, лица, замещавшие государственные должности Омской области, получавшие денежное вознаграждение за счет областного бюджета, освобожденные от должностей в связи с прекращением исполнения полномочий (в том числе досрочно), имеют право на пенсию за выслугу лет, если освобождение от замещаемой государственной должности Омской области имело место не ранее 06 августа 1996 года, за исключением случаев, предусмотренных статьей 50 Кодекса.

Законом Омской области от 24 апреля 2017 года N 1966-ОЗ "О введении в действие и об изменении отдельных положений Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области" (далее также Закон N 1966-ОЗ) статья 19 Закона Омской области от 22 декабря 2004 года N 601-ОЗ "Кодекс о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области" (далее также Кодекс) изложена в новой редакции.

В соответствии с абзацем первым пункта 1 статьи 19 Кодекса в редакции названного регионального Закона N 1966-ОЗ лица, замещающие государственные должности Омской области на профессиональной постоянной основе, получающие денежное вознаграждение за счет средств областного бюджета и достигшие возраста, дающего право на страховую пенсию по старости, или утратившие трудоспособность в период осуществления ими полномочий по государственной должности Омской области, имеют право на пенсию за выслугу лет в связи с прекращением исполнения полномочий (в том числе досрочно) по основаниям, предусмотренным пунктом 2 данной статьи.

Пунктом 6 статьи 3 указанного Закона N 1966-ОЗ установлено, что положения статьи 19 Кодекса (в редакции данного Закона) распространяются на правоотношения, связанные с пенсионным обеспечением лиц, замещающих государственные должности Омской области, в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), возникшие с 30 декабря 2015 года, за исключением положений, предусматривающих размеры пенсии за выслугу лет лицам, замещающим государственные должности Омской области, и периоды замещения указанных должностей, а также положений, связанных с пенсионным обеспечением членов семей лиц, замещающих государственные должности Омской области, вступающих в силу со дня вступления в силу данного Закона. С 30 декабря 2015 года до дня вступления в силу Закона N 1966-ОЗ для установления пенсии за выслугу лет лицам, замещающим государственные должности Омской области, применяются размеры пенсии за выслугу лет и периоды замещения указанных должностей, установленные статьей 19 Кодекса, без учета изменений, внесенных данным Законом.

Опубликованный на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 24 апреля 2017 года Закон N 1966-ОЗ вступил в силу через десять дней после дня его официального опубликования (пункт 2 статьи 3 Закона N 1966-ОЗ).

Белов В.И, Лапухин В.П. обратились в Омский областной суд с административным исковым заявлением к Законодательному Собранию Омской области о признании недействующим пункта 6 статьи 3 Закона N 1966-ОЗ в части распространения положений статьи 19 Кодекса (в редакции Закона N 1966-ОЗ) на правоотношения, связанные с пенсионным обеспечением лиц, замещающих государственные должности Омской области, в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), возникшие с 30 декабря 2015 года до 4 мая 2017 года (даты вступления Закона N 1966-ОЗ в силу).

В обоснование заявленных требований административные истцы указывают, что замещали государственные должности Омской области. Распоряжением Губернатора Омской области от 19 апреля 2017 года N 113-р Белов В.И. освобожден 19 апреля 2017 года от замещаемой должности Министра промышленности, транспорта и инновационных технологий Омской области в связи с удовлетворением письменного заявления об отставке. Распоряжением Губернатора Омской области от 02 мая 2017 года N 119-р Лапухин В.П. 02 мая 2017 года освобожден от замещаемой должности Министра культуры Омской области в связи с удовлетворением письменного заявления об отставке. Распоряжениями Министерства труда и социального развития Омской области от 26 мая 2017 года административным истцам было отказано в установлении и выплате пенсии за выслугу лет со ссылкой на положения пункта 1 статьи 19 Кодекса в редакции Закона N 1966-ОЗ. Вместе с тем, на момент обращения административных истцов за пенсией за выслугу лет действовала статья 19 Кодекса в редакции Закона Омской области от 8 декабря 2009 года N 1216-ОЗ "О внесении изменений в отдельные законы Омской области", предусматривающая такие условия для установления указанной пенсии, которым административные истцы соответствовали.

По мнению административных истцов, пункт 6 статьи 3 Закона N 1966- ОЗ в части придания обратной силы положениям пункта 1 статьи 19 Кодекса в редакции Закона N 1966-ОЗ ухудшил правовое положение административных истцов, что не соответствует федеральному законодательству, так как законодатель Омской области не может произвольно отказываться от выполнения принятых Омской областью публично-правовых обязательств без предоставления надлежащего механизма соответствующего возмещения. Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 29 декабря 2016 года N 50-АПГ16-29 статья 1 Закона Омской области от 23 марта 2016 года N 1865-ОЗ "О приостановлении действия отдельных положений Кодекса о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области" и абзац третий статьи 16 Закона Омской области от 30 декабря 2015 года N 1839-ОЗ "Об областном бюджете на 2016 год" признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента их принятия. Однако, в нарушение статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Законодательное Собрание Омской области приняло нормативный правовой акт, которым преодолевается указанное определение.

Дополнительно указали, что положения пункта 4 статьи 2.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), на которые ссылаются административный ответчик и заинтересованные лица в обоснование своих возражений, касаются дополнительных гарантий, обусловленных фактом прекращения лицами, замещающими государственные должности субъекта Российской Федерации, полномочий, к которым пенсионное обеспечение не относится. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации придание обратной силы закону, ухудшающему правовое положение граждан, означающему, по существу, отмену для этих лиц права, приобретенного в соответствии с ранее действующим законодательством и реализуемого в конкретных правоотношениях, несовместимо с положениями части 1 статьи 1, статей 2, 17, 18, 19, 54, частей 2 и 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации (постановления от 24 октября 1996 года N 17-П, от 20 июля 2011 года N 20-П, от 22 апреля 2014 года N 12-П). Недопустимость придания обратной силы нормативному регулированию посредством толкования, ухудшающего положение лица в его отношениях с государством, обусловлена также требованием формальной определенности правовой нормы, которое предполагает, что участники соответствующих правоотношений должны иметь возможность в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официального статуса, а также приобретенных прав и обязанностей (т. 2, л.д. 12, 13).

Решением Омского областного суда от 16 июля 2020 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе представитель административных истцов Абдрахманов М.Х. со ссылкой на неправильное истолкование и применение судом норм материального и процессуального права просит об отмене постановленного судебного акта и принятии нового решения об удовлетворении заявленных исковых требований истцов в полном объеме.

В качестве доводов жалобы указывает на то, что вопреки ошибочным выводам суда, положения пункта 4 статьи 2.1 Федерального закона N 184-ФЗ устанавливают в качестве условия для получения дополнительных социальных и иных гарантий не само прекращение полномочий, а факт осуществления лицами, замещавшим указанные должности в течение установленного срока, особого вида трудовой деятельности и в качестве компенсации за запреты и ограничения, накладываемые на них в этот период. Соответственно, поскольку положения названного закона не распространяются на условия назначения пенсии за выслугу лет лицам, которые замещали государственные должности субъекта Российской Федерации, отсутствуют правовые основания утверждать о том, что внесенные в региональный закон изменения и их распространение на предыдущий период имели своей целью приведение региональных законоположений в соответствие с федеральным законодательством.

Также указывают, что обжалуемое решение принято судом без учета неоднократно изложенной в соответствующих судебных актах правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой придание обратной силы закону, ухудшающему правовое положение граждан, несовместимо с положениями отдельных статей Конституции Российской Федерации, и, кроме того, без учета правовой позиции, изложенной в апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 29 декабря 2016 года по административному делу N 50-АПГ16-29, согласно которой Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств без предоставления надлежащего механизма соответствующего возмещения.

Относительно доводов апелляционной жалобы административным ответчиком - Законодательным Собранием Омской области, а также заинтересованными лицами - Губернатором Омской области, Министерством труда и социального развития Омской области, Аппаратом Губернатора и Правительства Омской области, а также участвующим в деле прокурором прокуратуры Омской области представлены возражения, в которых они, выражая мнение об ошибочном толковании административными истцами положений Федерального закона N 184-ФЗ, просят обжалуемое решение суда оставить без изменения. Указывают, что при принятии обжалуемого решения суд учел правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 16 января 2018 года N 6-О, обоснованно не согласившись с позицией истцов о том, что в пункте 4 статьи 2.1 Федерального закона N 184-ФЗ предусмотрены такие дополнительные гарантии, обусловленные фактом прекращения лицами, замещающими государственные должности субъекта Российской Федерации, полномочий, к которым пенсионное обеспечение не относится. С учетом указанных обстоятельств полагают верным вывод суда о принятии Законодательным Собранием Омской области оспариваемой административными истцами части нормативно-правового акта именно в целях приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, и, как следствие - соответствии оспариваемого положения законодательству, имеющему большую юридическую силу.

В судебном заседании представитель административных истцов Белова В.И. и Лапухина В.П. - Абдрахманов М.Х, представитель административного истца Лапухина В.П. Лучинин А.А. доводы апелляционной жалобы поддержали по изложенным в ней основаниям.

Представитель Законодательного собрания Омской области Тихонова М.А, представитель Губернатора Омской области Азнаурова М.А, представитель Аппарата Губернатора и Правительства Омской области Соглаева Н.В. и представитель Министерства труда и социального развития Омской области Пузырева А.А. в судебном заседании поддержали доводы представленных на апелляционную жалобу возражений, полагая решение суда основанным на законе, а потому не подлежащим отмене.

Административные истцы белов В.И, Лапухин В.П, а также представитель заинтересованного лица - Министерства финансов Омской области, в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены заблаговременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено судебной коллегией в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и поступивших на нее возражений, выслушав участвующих в деле лиц и заключение прокурора, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии правовых оснований к отмене обжалуемого постановления, считая решение суда законным и обоснованным.

Вопросы порядка и условий предоставления права на ежемесячную доплату к пенсии за счет средств субъектов Российской Федерации лицам, замещавшим государственные должности субъекта Российской Федерации, и лицам, замещавшим должности в органах государственной власти субъекта Российской Федерации относятся к совместному ведению и в соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации могут определяться федеральным законом, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации (подпункт "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона N 184-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 39 Устава (Основного Закона) Омской области Законодательное Собрание Омской области принимает законы, постановления по предметам ведения Омской области, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и Омской области.

Проанализировав положения регионального и федерального законодательства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что нормативный правовой акт в оспариваемой административными истцами части принят уполномоченным органом с соблюдением требований законодательства к его форме, процедуре его принятия, введения в действие и обнародования.

Отказывая в удовлетворении заявленных исковых требований, суд первой инстанции исходил из того, что нормативный правовой акт в его оспариваемой части принят в целях приведения регионального законодательства в соответствие с федеральными нормами и не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

С указанным выводом судебная коллегия также соглашается.

Как правильно указал суд, до 30 декабря 2015 года в Федеральном законе N 184-ФЗ федеральный законодатель определилсистему органов государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 2) и закрепил отдельные элементы правового статуса лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (статья 2.1).

Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года N 854 были определены некоторые социальные гарантии лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы, а органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления было рекомендовано установить соответствующие социальные гарантии с учетом положений данного Указа за счет собственных средств.

В то же время Федеральным законом от 30 декабря 2015 года N 446-ФЗ "О внесении изменений в статьи 2.1 и 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статью 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 30 декабря 2015 года N 446-ФЗ) статья 2.1 Федерального закона N 184-ФЗ была дополнена пунктом 4, согласно которому в случае принятия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, предусматривающего предоставление лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, дополнительных социальных и иных гарантий в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), такой нормативный правовой акт распространяется только на лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации на профессиональной постоянной основе и достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность в период осуществления ими полномочий по государственной должности субъекта Российской Федерации, и не может предусматривать предоставление указанных гарантий лицам, полномочия которых были прекращены в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", либо по основаниям, предусмотренным подпунктами "б", "г" пункта 1 статьи 9 данного Федерального закона,

либо в связи с несоблюдением ограничений, установленных пунктом 1 статьи 12 данного Федерального закона.

Из приведенного законоположения следует, что федеральный законодатель определилусловия предоставления вышеуказанным лицам дополнительных социальных и иных гарантий в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), в частности, достижение пенсионного возраста или потеря трудоспособности в период осуществления ими полномочий.

Проанализировав положения абзаца первого пункта 1 статьи 19 Кодекса о государственных должностях (далее - Кодекс) в редакции Закона Омской области от 08 декабря 2009 года N 1216-ОЗ "О внесении изменений в отдельные законы Омской области", действовавшей до вступления в силу оспоренного Закона области, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что они регулируют отношения, возникшие в связи с предоставлением лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, дополнительных социальных и иных гарантий в связи с прекращением полномочий, а также о том, что целью установленного статьей 19 Кодекса дополнительного материального обеспечения, реализуемого в рамках пенсионных отношений, является компенсация утраченного дохода в связи с наступлением нетрудоспособности вследствие достижения определенного возраста или инвалидности.

Вопреки доводам апелляционной жалобы о регулировании названными законоположениями правоотношений, регулирующих условия и порядок предоставления дополнительных гарантий, обусловленных фактом прекращения лицами, замещающими государственные должности субъекта Российской Федерации, полномочий, к которым пенсионное обеспечение не относится, выводы суда в указанной части, с которыми судебная коллегия соглашается, основаны на верном понимании и истолковании материального закона, являются правильными.

Пунктом 2 статьи 3 Федерального закона N 184-ФЗ закреплено, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

В Определении от 16 января 2018 года N 6-О Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что участие федерального законодателя в регулировании отношений по предоставлению дополнительных социальных и иных гарантий лицам, замещающим государственные должности субъектов Российской Федерации, не вступает в противоречие с конституционными положениями о разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Определение же на уровне федерального закона применительно к таким общественным отношениям требований, которым должен соответствовать нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, принятый по предметам совместного ведения, имеет целью обеспечить согласование правового регулирования, осуществляемого законодателем субъекта, с конституционными принципами равенства, справедливости, соразмерности и сбалансированности (пункт 3).

С учетом приведенных положений федерального законодательства, имеющих большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что принятие административным ответчиком оспариваемых положений Закона Омской области осуществлено в соответствии с требованиями пункта 2 статьи 3 Федерального закона N 184-ФЗ и обусловлено изменениями федерального законодательства, правомерно отметив также, что определение действия Закона области во времени обусловлено датой принятия Федерального закона от 30 декабря 2015 года N 446-ФЗ.

В этой связи является основанным на законе также является вывод суда о том, что сохранение указанного выше несоответствия между областным и федеральным законодательством с названной даты означало бы произвольное и необоснованное расширение круга лиц, замещавших названные должности, которым устанавливаются социальные гарантии в связи с прекращением их полномочий за счет бюджета субъекта Российской Федерации.

Ссылка административных истцов на определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 29 декабря 2016 года по делу N50-АПГ16-29 судом отклонена обоснованно, поскольку оспариваемые по настоящему делу нормы отличаются по смыслу и содержанию от положений Закона области от 23 марта 2016 года N 1865-ОЗ, являвшегося предметом оценки Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации при рассмотрении административного дела N50-АПГ16-29.

При рассмотрении дела суд правильно применил и истолковал закон, полно установилфактические обстоятельства административно-правового спора, и всесторонне проанализировал собранные по делу доказательства по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Омского областного суда от 16 июля 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя административных истцов Белова В.И. и Лапухина В.П. - Абдрахманова М.Х. - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции, путем подачи кассационной жалобы (кассационного представления) через Омский областной суд.

Председательствующий

Судьи