Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 01 декабря 2020 г. по делу N 66а-950/2020

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Ненашевой Е.Н, Роженцевой Ю.В.

при секретаре Таран И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-71/2020 по административному исковому заявлению АО "Амур-Лада" о признании недействующими решения Благовещенской городской Думы от 26 июля 2007 года N30/75 "Об утверждении Генерального плана города Благовещенска" и решения Благовещенской городской Думы от 27 октября 2016 года N 26/100 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска" в части распространения санитарно-защитной зоны и санитарных разрывов от территориальных зон объектов гаражного назначения (Тр-4) и предприятий V класса опасности (П-3) на территорию земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес"

по апелляционным жалобам Благовещенской городской Думы и администрации города Благовещенска на решение Амурского областного суда от 22 июня 2020 года, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Ненашевой Е.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Довыденко Н.П, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Благовещенской городской Думы от 26 июля 2007 года N 30/75 утвержден Генеральный план города Благовещенска (далее - Генеральный план), который опубликован 27 июля 2007 года в официальном печатном издании "Благовещенск" N 30.

В Генеральный план вносились изменения на основании решения Благовещенской городской Думы от 17 июля 2014 года N 78/74, опубликованного18-24 июля 2014 года в печатном издании "Благовещенск", N 28, и решения от 26 марта 2015 года N 8/92, опубликованного 27 марта 2015 года в официальном печатном издании "Благовещенск", N 12.

На карте функциональных зон муниципального образования города Благовещенска Генерального плана (в действующей редакции) отображены границы зон с особыми условиями использования территорий, в том числе границы санитарно-защитной зоны, отображенной от функциональной производственной зоны (зоны коммунальных объектов).

Решением Благовещенской городской Думы от 27 октября 2016 года N 26/100, опубликованным 28 октября 2016 года в печатном издании "Благовещенск", N 42, утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска (далее Правила, Правила землепользования и застройки), раздел II которых включает в себя Карту градостроительного зонирования.

На карте территориальных зон и на карте зон с особыми условиями использования территорий (в действующей редакции), отображены границы зон с особыми условиями использования территорий, в том числе границы санитарно-защитной зоны и санитарных разрывов, установленных от территориальных зон объектов гаражного назначения (Тр-4) и предприятий V класса опасности (П-3).

Акционерное общество "Амур-Лада" (далее - АО "Амур-Лада", Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением к Благовещенской городской Думе, в котором (с учетом уточнений) просит признать недействующими решение Благовещенской городской Думы от 26 июля 2007 года N 30/75 "Об утверждении Генерального плана города Благовещенска", решение Благовещенской городской Думы от 27 октября 2016 года N 26/100 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска" в части распространения санитарно-защитной зоны и санитарных разрывов от территориальных зон объектов гаражного назначения (Тр-4) и предприятий V класса опасности (П-3) на территорию земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес"

В обоснование административных исковых требований указывает, что является собственником указанного земельного участка из категории земель населенных пунктов, с видом разрешенного использования: тяжелая промышленность, расположенного в 408 квартале города Благовещенска, который также застроен многоквартирными жилыми домами. Имея намерение реализовать Проект по строительству многоквартирных жилых домов на спорном земельном участке, Общество обратилось с предложением об изменении территориальной зоны с (П-3) на (Ж-3). Постановлением администрации города Благовещенска от 18 октября 2018 года N 3285 предложение Общества отклонено по мотиву нахождения земельного участка в санитарно-защитной зоне, установленной от недействующего скотомогильника. Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 17 января 2020 года отменено решение Амурского областного суда от 29 августа 2019 года, которым Обществу отказано в удовлетворении заявленных требований о признании недействующими решения Благовещенской городской Думы от 26.07.2007 N30/75 "Об утверждении Генерального плана города Благовещенска" и решения Благовещенской городской Думы от 27.10.2016 N 26/100 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска" в части распространения на спорный земельный участок санитарно-защитной зоны, установленной от недействующего скотомогильника. В указанной части принято новое решение об удовлетворении заявленных требований.

На заявление Общества от 19 февраля 2020 года о выдаче градостроительного плана земельного участка для целей капитального строительства администрацией города Благовещенская указано о нецелесообразности его выдачи для указанных целей в связи с отображением в нем информации о скотомогильнике и санитарно-защитных зонах, установленных от территориальных зон объектов гаражного назначения (Тр-4) и предприятий V класса опасности (П-3), исключающих возможность осуществления на данном земельном участке капитального строительства. По мнению административного истца, установление санитарно-защитной зоны от территориальных зон объектов гаражного назначения (Тр-4) и предприятий V класса опасности (П-3) в условиях отсутствия решения Главного государственного санитарного врача Амурской области (или его заместителя), вступая в противоречие нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, и в частности - с СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03, влечет нарушение права Общества как собственника земельного участка на его использование по своему усмотрению.

Решением Амурского областного суда от 22 июня 2020 года административные исковые требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика Благовещенской городской Думы - Юркова О.Л. просит об отмене постановленного судебного акта и прекращении производства по административному делу, указывая на наличие вступившего в законную силу апелляционного определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 17 января 2020 года по делу N 59-АПА19-15, которым удовлетворены требования заявителя АО "Амур-Лада", признан недействующим Генеральный план города Благовещенска, утвержденный решением Благовещенской городской Думы N 30/75 от 26 июля 2007 года (с изменениями, утвержденными решением Благовещенской городской Думы N 8/92 от 26 марта 2015 года в части отображения на Карте комплексной оценки территорий, содержащейся в обосновывающей части Генерального плана и в Правилах землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска, утвержденных решением Благовещенской городской Думы от 27 октября 2016 года N 26/100 (в редакции от 31 января 2019 года) в части отображения на карте зон с особыми условиями использования территорий санитарно-защитной зоны, охватывающей земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", принадлежащий АО "Амур-Лада". Поскольку указанным судебным актом принято решение о признании недействующей санитарно-защитной зоны, отображенной в границах принадлежащего Обществу земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", отсутствуют основания для повторного принятия судом решения о признании оспариваемых актов недействующими в части распространения на данный участок санитарно-защитной зоны, установленной от территориальных зон объектов гаражного назначения (Тр-4) и предприятий V класса опасности (П-3).

Представитель заинтересованного лица администрации города Благовещенска - Волоха Р.А. в апелляционной жалобе просит отменить решение суда и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований, указывая, что отображение санитарно-защитной зоны в Генеральном плане и Правилах соответствует требованиям законодательства, которое действовало на момент разработки данных документов. Включение спорных санитарно-защитных зон и санитарных разрывов, отображенных от функциональной производственной зоны (зоны коммунальных объектов), от территориальной зоны объектов гаражного назначения (Тр-4) и от территориальной зоны предприятия V класса опасности (П-3) в обжалуемые муниципальные нормативные акты осуществлено в соответствии с пунктами 4.2, 4.3 СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03.

Участвующим в деле прокурором прокуратуры Амурской области, а также представителем административного истца относительно доводов апелляционных жалоб представлены возражения, в которых они, выражая мнение о необоснованности доводов апелляционных жалоб, просят решение суда оставить без изменения.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены заблаговременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и поступивших на них возражений, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции установиласледующее.

Согласно пунктам 1 и 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон N 131-ФЗ) в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемых нормативных правовых актов, утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки поселения относилось к вопросам местного самоуправления поселения. Генеральный план, правила землепользования и застройки поселения утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.

В порядке предоставленных полномочий решением Благовещенской городской Думы от 26 июля 2007 года N 30/75 утвержден Генеральный план города Благовещенска, в который затем вносились изменения на основании решений Благовещенской городской Думы от 17 июля 2014 года N 78/74 и от 26 марта 2015 года N 8/92, которые были опубликованы в газете "Благовещенск".

На карте функциональных зон муниципального образования города Благовещенска Генерального плана, выкопировка из основного чертежа материалов по обоснованию которого представлена в материалы административного дела, отображены границы зон с особыми условиями использования территорий, в том числе границы санитарно-защитной зоны, отображенной от функциональной производственной зоны, полностью распространенной на территорию земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" (л.д.88).

Решением Благовещенской городской Думы от 27 октября 2016 года N 26/100 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска, опубликованным в газете "Благовещенск" от 28 октября 2016 года N 42 (1399).

На карте территориальных зон и на карте зон с особыми условиями использования территорий, выкопировки из которых представлены в материалы дела, отображены границы зон с особыми условиями использования территорий, в том числе границы санитарно-защитной зоны, отображенной от территориальной зоны объектов гаражного назначения (Тр-4) и территориальной зоны предприятий V класса опасности (П-3), в границах которой расположен земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" (л.д.95).

Надлежаще проанализировав обстоятельства принятия оспариваемых актов и введения их в действие, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным на дату их издания представительным органом местного самоуправления, в установленной форме, с соблюдением установленной Градостроительным кодексом Российской Федерации процедуры их принятия и обнародования.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, АО "Амур-Лада" с 2012 года является собственником земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", общей площадью 26 535 кв. м, расположенного по адресу: "адрес", категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: тяжелая промышленность, территориальная зона П-3.

Реализуя правомочия собственника, Общество решило на указанном земельном участке реализовать проект по строительству многоквартирных жилых домов, для чего ему необходимо перевести земельный участок из территориальной зоны П-3 в территориальную зону Ж-3.

Срок действия градостроительного плана земельного участка от 24 июля 2017 года, согласно которому земельный участок расположен в границах зон с особыми условиями использования территории: санитарно-защитной зоны и санитарных разрывов, истек 24 июля 2020 года.

Ответом от 26 февраля 2020 года администрацией города Благовещенска Обществу отказано в выдаче нового градостроительного плана земельного участка со ссылкой на отсутствие в том целесообразности ввиду отображения в нем информации о границах недействующего скотомогильника и санитарно-защитной зоне, установленной от территориальных зон объектов гаражного назначения (Тр-4) и предприятий V класса опасности (П-3), законность наличия которой в границах принадлежащего истцу земельного участка не являлась предметом проверки со стороны судов при рассмотрении административного дела N 59-АПА19-15.

Установив указанные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к выводу, с которым также соглашается судебная коллегия, о том, что АО "Амур-Лада" является надлежащим истцом в рассматриваемом административно-правовом споре.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) зонами с особыми условиями использования территорий являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу части 5 статьи 30 Градостроительного кодекса границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах.

Согласно статье 56 Земельного кодекса Российской Федерации права на землю могут быть ограничены в связи с особыми условиями использования земельных участков и режимом хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах.

Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ) определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решение вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, должны соблюдаться санитарные правила.

В сфере градостроительства применяется Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН).

Проанализировав положения пунктов 4.3 и 4.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, суд пришел к правильному выводу о том, что установление санитарно-защитной зоны, определение ее размеров и отображение в документах, регламентирующих градостроительную деятельность для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности, осуществляется исключительно на основании решения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя. При этом установление размеров санитарно-защитной зоны проводится при наличии соответствующего проекта обоснования и экспертизы проекта, с учетом результатов натурных исследований и измерений.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что санитарно-защитная зона и санитарные разрывы от территориальных зон объектов гаражного назначения (Тр-4) и предприятий V класса опасности (П-3) в границах территории земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" Управлением Роспотребнадзора по Амурской области не устанавливались. Сведений о разработке проекта обоснования данной санитарно-защитной зоны и проведении его экспертизы административным ответчиком суду также не представлено.

В связи с указанными обстоятельствами суд обоснованно отклонил основанные на ошибочном толковании материального закона доводы администрации города Благовещенска о том, что представительный орган вправе самостоятельно отобразить в Генеральном плане и на карте градостроительного зонирования санитарно-защитную зону и определить ее размеры, исходя из нормативных значений.

Ссылка в апелляционной жалобе администрации города Благовещенска на статью 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", которой судом первой инстанции также дана надлежащая правовая оценка, не опровергает выводов о том, что отображение в документах градостроительного зонирования санитарно-защитной зоны допускается только после установления их уполномоченным органом. Отсутствие же акта об утверждении границ санитарно-защитной зоны исключает возможность отображения ее в правилах землепользования и застройки.

Правильным также является вывод суда об отсутствии правовых оснований для принятия во внимание в рамках настоящего административно - правового спора приведенных в возражениях администрации города Благовещенска доводов о недопустимости для АО "Амур-Лада" возможности осуществления строительства жилого дома в границах недействующего скотомогильника, поскольку указанные обстоятельства выходят за пределы обсуждения по делу об оспаривании нормативного правового акта.

Вопреки доводам апелляционной жалобы административного ответчика, суд пришел к обоснованному выводу об отсутствии правовых оснований для прекращения производства по настоящему делу ввиду отсутствия тождества предмета и основания настоящего административно - правового спора и административного иска, рассматриваемого ранее Амурским областным судом в рамках административного дела N 3а-89/2019 и судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в качестве суда апелляционной инстанции (дело N 59-АПА19-15).

В частности, из материалов дела следует, что пределы заявленного АО "Амур-Лада" административно-правового спора, решение по которому было принято Амурским областным судом 29 августа 2019 года (дело N 3а-89/2019) были ограничены требованием о признании недействующими решения Благовещенской городской Думы от 26.07.2007 N30/75 "Об утверждении Генерального плана города Благовещенска" и решения Благовещенской городской Думы от 27 октября 2016 года N 26/100 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска" в части распространения указанными актами на территорию земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес", санитарно-защитной зоны, установленной от недействующего скотомогильника.

Поскольку иных требований, в том числе об оспаривании названных нормативных правовых актов в части отображения в них санитарно-защитной зоны и санитарных разрывов, установленных от территориальных зон объектов гаражного назначения (Тр-4) и предприятий V класса опасности (П-3), исковые требования не содержали, и суд первой инстанции, и затем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации при рассмотрении дела в качестве суда апелляционной инстанции, осуществляли проверку оспариваемых актов только в той части, в которой об этом заявило Общество.

Данные обстоятельства следуют из содержания как решения Амурского областного суда от 29 августа 2019 года по делу N 3а-89/2019, так и из апелляционного определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 17 января 2020 года по делу N 59-АПА19-15, копии которых исследованы судом первой инстанции по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

При этом, как следует из ответа администрации города Благовещенска от 26 февраля 2020 года, именно отсутствие в апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 17 января 2020 года, принятом по делу N 59-АПА19-15, суждений и выводов относительно обстоятельств установления в границах спорного земельного участка санитарно-защитной зоны и санитарных разрывов, установленных от территориальных зон объектов гаражного назначения (Тр-4) и предприятий V класса опасности (П-3) позволило сохранить их отображение в документах градостроительного зонирования и территориального планирования до настоящего времени.

Довод апелляционной жалобы Благовещенской городской Думы о тождестве административно-правовых споров опровергается также различными положениями нормативных правовых актов, регулирующими условия и порядок установления санитарно-защитных зон от объектов различного класса опасности, а также различной компетенцией должностных лиц уполномоченных на это органов. Учитывая, что санитарно-защитные зоны устанавливаются именно от объектов, оказывающих определенное негативное воздействие на окружающую среду, действующее законодательство не исключает возможность нахождения спорного земельного участка одновременного в нескольких санитарно-защитных зонах, установление которых отнесено к компетенции различных должностных лиц и осуществлено на основании различных актов, принятых в различное время (наложение двух и более санитарно-защитных зон в границах одного земельного участка).

Определяя момент, с которого оспариваемые нормативные правовые акты в соответствующей части должны быть признаны недействующими, суд обоснованно признал их недействующими со дня вступления решения суда в законную силу, учитывая характер административно-правового спора.

В целом доводы апелляционных жалоб аналогичны позиции административного ответчика и заинтересованного лица в суде первой инстанции, являлись предметом проверки и оценки со стороны суда первой инстанции, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судом при разрешении административно-правового спора по существу, и которые влияли бы на обоснованность и законность судебного решения.

Влекущих отмену или изменение постановленного судебного акта нарушений, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судом не допущено.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Амурского областного суда от 22 июня 2020 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Благовещенской городской Думы, администрации города Благовещенска - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано в кассационном порядке в течение 6 месяцев в Девятый кассационный суд общей юрисдикции путем подачи жалобы, представления через Амурский областной суд.

Председательствующий

Судьи