Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 19 ноября 2020 г. по делу N 8а-7169/2020[88а-7513/2020]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Нафикова И.А, судей Зайнуллиной Г.К. и Белоусовой Ю.К, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Собрания депутатов городского округа "город Махачкала" на решение Верховного Суда Республики Дагестан от 30 декабря 2019 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 30 июля 2020 г. по административному делу N 3а-197/2019 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Тепличное" о признании не действующими Генерального плана городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", утвержденного решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26 мая 2016 г. N 9-4 и Правил землепользования и застройки городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", утвержденных решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26 мая 2016 г. N 9-5, в части отнесения земельного участка к нескольким функциональным и нескольким территориальным зонам.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Зайнуллиной Г.К, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения представителя Собрания депутатов городского округа "город Махачкала" Салимгереева З.И. и представителя управления архитектуры и градостроительства администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" Алиева М.Ш, поддержавших доводы кассационной жалобы, письменные возражения общества с ограниченной ответственностью "Тепличное", выслушав прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО6, полагавшую кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Собранием депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" приняты решения от 26 мая 2016 г. N 9-4 (далее также - Решение N 9-4) "Об утверждении генерального плана развития городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (далее также - Генеральный план) и N 9-5 (далее также - Решение N 9-5) "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (далее также - Правила землепользования и застройки).

Общество с ограниченной ответственностью "Тепличное" (далее также - ООО "Тепличное", общество) обратилось в Верховный Суд Республики Дагестан с административным исковым заявлением о признании не действующими приложения к Генеральному плану, приложения к Правилам землепользования и застройки в части установления в границах принадлежащего обществу земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" четырех функциональных и четырех территориальных зон.

В обоснование своих требований общество указало, что установление Генеральным планом в отношении данного земельного участка одновременно четырех функциональных зон: зоны крупных торговых комплексов, рынков и культурно-досугового значения (О2), зоны озелененных территорий общего пользования (Р2), зоны детских, дошкольных и общеобразовательных учреждений (О7), зоны объектов транспортной инфраструктуры (ИТ2), и Правилами землепользования и застройки четырех территориальных зон: зоны крупных торговых комплексов, рынков и культурно-досугового значения (О2), зоны озелененных территорий общего пользования (Р2), зоны детских, дошкольных и общеобразовательных учреждений (О7), зоны объектов транспортной инфраструктуры (ИТ2) противоречит требованиям части 4 статьи 30, части 2 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) и пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, нарушает права общества на свободное владение и пользование земельным участком, создает препятствия в осуществлении на нем градостроительной, иной хозяйственной деятельности.

Решением Верховного Суда Республики Дагестан от 30 декабря 2019 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 30 июля 2020 г, административный иск удовлетворен, на Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" возложена обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим в части.

В кассационной жалобе, поданной через Верховный Суд Республики Дагестан 7 октября 2020 г. и поступившей вместе с делом в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 13 октября 2020 г, Собрание депутатов городского округа "город Махачкала" просит судебные акты отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы. Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения представителя Собрания депутатов городского округа "город Махачкала" Салимгереева З.И. и представителя управления архитектуры и градостроительства администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" Алиева М.Ш, поддержавших доводы кассационной жалобы, письменные возражения общества с ограниченной ответственностью "Тепличное", выслушав прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Колячкину И.В, полагавшую кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции считает, что при рассмотрении настоящего административного дела нарушения такого характера судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

В соответствии с пунктом 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки такого муниципального образования относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

При рассмотрении административного дела судом установлено, из материалов дела следует, что проекты Генерального плана и Правил землепользования и застройки городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" подготовлены в соответствии с процедурами, установленными. Оспариваемые решения приняты уполномоченным органом местного самоуправления в установленной форме, подписаны главой муниципального образования, официально опубликованы и по этим основаниям не оспариваются.

Как следует из материалов административного дела, ООО "Тепличное" является собственником земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", площадью "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес", из категории земель населенных пунктов, с видом разрешенного использования - "среднеэтажная жилая застройка" (поставлен на кадастровый учет 16 декабря 2014 г.).

В ходе рассмотрения дела по существу судом установлено, административным ответчиком не оспаривалось, что земельный участок с кадастровым номером 05:40:000025:4563 в соответствии с картой функциональных зон Генерального плана, являющейся приложением к Решению N 9-4, отнесен одновременно к четырем функциональным зонам: зоне крупных торговых комплексов, рынков и культурно - досугового значения (О2), зоне озелененных территорий общего пользования (Р2), зоне многоквартирной среднеэтажной жилой застройки (Ж2), зоне объектов транспортной инфраструктуры (ИТ2). Согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки, являющейся приложением к Решению N 9-5, данный земельный участок располагается в четырех территориальных зонах: зона крупных торговых комплексов; рынков и культурно-досугового значения (О2), зона озелененных территорий общего пользования (Р2), зона многоквартирной среднеэтажной жилой застройки (Ж2), зона объектов транспортной инфраструктуры (ИТ2).

Удовлетворяя требования административного истца, суды исходили из противоречия оспариваемых положений Генерального плана и Правил землепользования и застройки в части установления в границах вышеуказанного земельного участка одновременно различных функциональных и территориальных зон нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и что они создают неопределенность его правового режима и ограничивают права административного истца на использование земельного участка по конкретному назначению.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом судов, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципе обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ). Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Функциональными зонами являются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно статье 23 ГрК РФ генеральный план, в частности, содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3).

Генеральный план городского округа, утверждаемый муниципальным правовым актом, не должен противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации, в том числе основным принципам законодательства о градостроительной деятельности (часть 4 статьи 3 и часть 13 статьи 24 ГрК РФ).

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с положениями статьи 1, статей 34 и 35 ГрК РФ.

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне (часть 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 4 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.

Установив отнесение земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" к четырем функциональным зонам и к четырем территориальным зонам без учета требований Градостроительного кодекса Российской Федерации и с нарушением названных выше принципов законодательства о градостроительной деятельности, суды правильно признали Генеральный план и Правила землепользования и застройки в этой части недействующими.

Судебная коллегия признает верным и суждение суда о том, что нахождение земельного участка в нескольких функциональных зонах в рамках действующего правового регулирования означает сохранение неопределенности его правового режима, что ограничивает право административного истца на использование по назначению принадлежащего ему на праве собственности земельного участка, в связи с чем, не может быть принят во внимание довод кассационной жалобы об отсутствии нарушения прав и законных интересов административного истца на использование земельного участка.

Доводы жалобы относительно несогласия с решением суда в части возложения на Собрание депутатов городского округа "город Махачкала" обязанности принять заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим в части, без учета процедуры его принятия, подлежат отклонению, поскольку на основании положений части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судом при рассмотрении данного дела выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, в связи с чем правомерно возложена обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим в части, на Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", как на представительный орган, их принявший.

Доводы кассационной жалобы аналогичны позиции административного ответчика в судах первой, апелляционной инстанций, получившей надлежащую правовую оценку, аргументированно изложенную в обжалуемых судебных актах, не согласиться с которой у судебной коллегии оснований не имеется.

При таких обстоятельствах судебная коллегия считает принятые судебные акты вынесенными в соответствии с нормами материального и процессуального права. Оснований, предусмотренных законом для их отмены в кассационном порядке, в том числе по доводам жалобы, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Республики Дагестан от 30 декабря 2019 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 30 июля 2020 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Собрания депутатов городского округа "город Махачкала" - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения, может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий И.А. Нафиков

Судьи Г.К. Зайнуллина

Ю.К. Белоусова