Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 15 декабря 2020 г. по делу N 8а-30493/2020[88а-28990/2020]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А.

судей Баранова Г.В, Кривенкова О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Бахтиной М.И. на решение Сергиево-Посадского городского суда Московской области от 27 мая 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда 23 сентября 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Бахтиной М.И. к министерству экологии и природопользования Московской области о признании недействительным распоряжения от 26 сентября 2018 года N 595-РМ, признании недействительным положительного заключения государственной экологической экспертизы, утвержденного распоряжением от 26 сентября 2018 года N 595-РМ.

Заслушав доклад судьи Баранова Г.В, пояснения представителя Бахтиной М.И. - Кирьяка С.П, поддержавшего доводы кассационной жалобы, заслушав заключение прокурора Четвертого кассационного отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации по участию прокуроров в гражданском и арбитражном процессе с дислокацией г. Саратове Никоноровой О.В, полагавшей доводы кассационной жалобы необоснованными, изучив письменные материалы дела, судебная коллегия

установила:

Бахтина М.И. обратилась в суд с административным исковым заявлением к министерству экологии и природопользования Московской области о признании недействительным распоряжения от 26 сентября 2018 года N 595-РМ, признании недействительным положительного заключения государственной экологической экспертизы, утвержденного распоряжением от 26 сентября 2018 года N 595-РМ.

Заявленные требования мотивировала тем, что является собственником земельного участка площадью 787 кв.м, расположенного по адресу: "адрес" который находится по близости от Сергиево-Посадского МПК.

Оспариваемые акты затрагивают её право на благоприятную окружающую среду. Министерство экологии и природопользования Московской области утвердило положительное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по указанному объекту, нарушив пункты 5.5, 5.6, 5.7, 5.9 "СП 320.1325800.2017. Свод правил. Полигоны для твердых коммунальных отходов. Проектирование, эксплуатация и рекультивация", утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 17 ноября 2017 года N 1555/пр, поскольку земельный участок, на котором будет расположен полигон ТКО и МГЖ, подтапливаемый, заболочен, не является ровным. Подземные воды на территории земельного участка залегают на глубине менее 5 м. Положительное заключение не могло быть дано при необходимости доработок. Наличие предложений и рекомендаций в положительном заключении экспертной комиссии недопустимо. Большинство предложений и рекомендаций носят характер требований о внесении изменений в проектную документацию в соответствии с нормами ГОСТ, СанПин, Свода правил.

Решением Сергиево-Посадского городского суда Московской области от 27 мая 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 23 сентября 2020 года в административных требованиях отказано.

03 ноября 2020 года через суд первой инстанции направлена кассационная жалоба Бахтиной М.И, поступила в Первый кассационный суд общей юрисдикции 20 ноября 2020 года, в которой она просит отменить судебные акты. Доводы жалобы мотивирует тем, что судами не учтены все обстоятельства, имеющие значение для дела.

Бахтина М.И, представители министерства экологии и природопользования Московской области, ООО "Сергиево-Посадский МПК" о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, ходатайства об отложении рассмотрения кассационной жалобы в суд кассационной инстанции не представили. С учетом части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело без их участия.

Проверив представленные материалы, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения состоявшихся по делу судебных актов.

Согласно статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции рассмотрела дело в пределах доводов кассационной жалобы административного истца.

Судебные акты сомнений в законности и обоснованности не вызывают, а доводы, приведенные в жалобе, не могут повлечь их отмену или изменение в кассационном порядке.

Согласно статьям 9 (часть 1) и 72 (пункты "в", "д" части 1) Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, при этом вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам; земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1; статьи 42 и 58).

Федеральный закон "Об экологической экспертизе", как отмечается в его преамбуле, регулирует отношения в области экологической экспертизы и направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду. Государственная экологическая экспертиза является правовым средством обеспечения выполнения экологических требований, гарантирующих защиту и сохранение окружающей среды, способом реализации права каждого на благоприятную окружающую среду; она представляет собой источник экологически значимой информации и служит средством доказывания при разрешении споров в сфере охраны окружающей среды. Федеральный законодатель при регулировании отношений в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности обладает дискрецией в выборе объектов экологической экспертизы. Целью экологической экспертизы является не только предотвращение негативного воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду, но и предупреждение связанных с нею социальных, экономических последствий реализации объекта экологической экспертизы, которые способны снижать уровень жизни людей (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 30 сентября 2010 года N 1421-О-О).

Экологическая экспертиза как установление соответствия документов, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную деятельность, экологическим требованиям проводится в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду; она основывается на презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной, иной деятельности и обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решения о реализации объекта экологической экспертизы (статьи 1 и 3 Федерального закона "Об экологической экспертизе").

Материалами дела установлено, что Бахтина М.И. является собственником земельного участка, расположенного по адресу: Московская область, Сергиево-Посадский район, Ченцовский с.о, в районе д. Сахарово, СНТ "Сахарово", уч. 17/1, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования: для ведения садоводства, площадью 787 кв.м.

Содержанием оспариваемых судебных актов установлено, что в городском округе Сергиев Посад Московской области в настоящее время планируется строительство мусороперерабатывающего комплекса и полигона ТКО.

Проектная документация комплекса по обработке и размещению твердых коммунальных отходов на территории городского округа Сергиев Посад Московской области была передана в министерство экологии и природопользования Московской области для проведения экологической экспертизы в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе".

Распоряжением министерства экологии и природопользования Московской области от 26 сентября 2018 года N 595-РМ утверждено положительное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по указанному объекту.

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 года N 698, Санитарными правилами СП 2.1.7.1038-01, пришел к выводу, с которым согласился суд апелляционной инстанции, об отсутствии нарушений при принятии вышеуказанных решений, так как они исходят от уполномоченного органа, сроки их принятия не нарушены, требования законодательства соблюдены соответствует закону, прав и интересов административного истца не нарушают.

Судебная коллегия Первого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов, так как они основаны на всестороннем, полном и объективном исследовании доводов сторон и представленных доказательств, правовая оценка которым дана судом по правилам 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и соответствуют нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения.

В целях организации и осуществления деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов министерство экологии и природопользования Московской области, которое в соответствии с Положением о данном министерстве, утвержденном постановлением Правительства Московской области от 26 апреля 2013 года N 277/12, является уполномоченным органом по подготовке проектов нормативных правовых актов о размещении межмуниципальных объектов по обращению с отходами производства и потребления, по выбору места под строительство объектов по размещению отходов производства и потребления на территории Московской области (пункт 121.28).

В соответствии с положениями статьи 1 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) оценка воздействия на окружающую среду - вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления.

Хозяйственная и иная деятельность органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе принципов соблюдения прав человека на благоприятную окружающую среду, обязательности оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности, соблюдения прав каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участии граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду (статья 3 Федерального закона N 7-ФЗ).

Согласно статье 32 Федерального закона N 7-ФЗ оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности. Требования к материалам оценки воздействия на окружающую среду устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

В целях установления соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды проводится экологическая экспертиза.

Согласно части 1 статьи 14 Федерального закона "Об экологической экспертизе" государственная экологическая экспертиза проводится при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчиком материалов требованиям данного Федерального закона, установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе материалов, подлежащих экспертизе, в том числе материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.

В силу статьи 30 названного Федерального закона нарушением законодательства Российской Федерации в области экологической экспертизы руководителями федерального органа исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и руководителями экспертных комиссий государственной экологической экспертизы является, в том числе нарушение установленных данным Федеральным законом правил и порядка проведения государственной экологической экспертизы.

Процедура проведения государственной экологической экспертизы регламентируется Федеральным законом "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ, Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 года N 698.

Нарушений требований действующего законодательства, регулирующего спорное правоотношение, административным ответчиком не допущено. Население в соответствии со статьей 6 Федерального закона "Об экологической экспертизе" было проинформировано о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и об их результатах путем размещения соответствующей информации на сайте в сети "Интернет".

Состав пакета документов для проведения государственной экологической экспертизы определен пунктом 1 статьи 14 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе". Документация, направляемая на государственную экологическую экспертизу должна содержать материалы оценки воздействия на окружающую среду, а также материалы обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями).

Оценивая состав, содержание и порядок оформления заключения экспертизы, без анализа целесообразности сделанных выводов, судебная коллегия не находит каких-либо нарушений.

Действительно, формулировки выводов заключения конкретны и аргументированы, имеют однозначное толкование и соответствуют результатам экспертизы. Уровень детализации сведений, отраженных в заключении государственной экспертизы является достаточным для правильного восприятия результатов проведенных исследований.

В заключении экспертной комиссии государственной экологической экспертизы от 26 сентября 2018 года N 595-РМ дана оценка представленной заказчиком (ООО "Сергиево-Посадский МПК") проектной документации "Комплекс по обработке и размещению твердых коммунальных отходов на территории Сергиево-Посадского района Московской области", подробно проанализированы результаты воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной деятельности, документы по объему и содержанию соответствуют экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды.

Выводы экспертной комиссии, изложенные в заключении, административный истец ни в суде первой инстанции, ни в суде апелляционной инстанции не опроверг.

Оспариваемое заключение государственной экспертизы позволяет идентифицировать объект капитального строительства, с учетом его вида, функционального назначения и характерных особенностей; включает в себя необходимые идентификационные сведения о лицах, осуществивших подготовку проектной документации и выполнивших инженерные изыскания, данные о заявителе, застройщике, заказчике. Оно не имеет подчисток или приписок, зачеркнутых слов или исправлений, листы заключения прошиты, пронумерованы (74 страницы) и скреплены печатью организации по проведению государственной экспертизы, оно подписано государственными экспертами, участвовавшими в проведении государственной экспертизы и утверждено руководителем организации по проведению государственной экспертизы.

Помимо этого, как указано выше, на экспертизу был представлен полный перечень документов, необходимых для производства требуемых исследований проектной документации и результатов инженерных изысканий. Кроме того, судебная коллегия считает необходимым отметить, что оспариваемое заключение экспертизы не является властно-распорядительным документом, не содержит обязательных предписаний, поэтому его выводы в контексте рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений отдельной оценке не подлежат.

Учитывая, что само по себе экспертное заключение не влечет каких-либо правовых последствий, создающих для заявителя угрозу нарушения ее права на экологическое благополучие, а напротив содержит комплекс необходимых условий для предотвращения такой угрозы, соблюдение которых при строительстве объекта, а затем при правильном его использовании, позволит избежать негативного воздействия на окружающую среду, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований, указывающих на нарушение прав заявителя вынесением данного заключения и не исключает возможности заявителя на защиту своих прав на благоприятную окружающую среду в порядке, регламентированном частью 2 статьи 13 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Суды указали, что оспариваемое положительное заключение государственной экологической экспертизы от 26 сентября 2018 N 595-РМ соответствует требованиям статьи 18 Закона N 174-ФЗ. Документ содержит выводы о соответствии материалов требованиям законодательства в области охраны окружающей среды и о допустимости намечаемого воздействия на окружающую среду в результате создания "Комплекса по обработке и размещению твердых коммунальных отходов на территории Сергиево-Посадского района Московской области". Экспертной комиссией материалы рекомендованы к реализации, в том числе и для подготовки проекта распоряжения министерства экологии и природопользования Московской области. Условия о порядке согласования и необходимом кворуме не нарушены. Распоряжением от 26 сентября 2018 года N 595-РМ оспариваемое заключение утверждено и установлен срок его действия.

При таких обстоятельствах суды признали оспариваемые распоряжение и заключение государственной экологической экспертизы соответствующими действующему законодательству и не нарушающими прав и законных интересов организации.

На основании пункта 4 статьи 18 указанного федерального закона утверждение заключения, подготовленного экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, является актом, подтверждающим соответствие порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям этого же федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. С учетом данной нормы судом первой инстанции правомерно не принята во внимание ссылка административных истцов на нарушение требований статьи 14 названного федерального закона, регламентирующей порядок проведения государственной экологической экспертизы.

Судебная коллегия не находит оснований сомневаться в правильности вывода судов первой и апелляционной инстанций относительно обоснованности указанного заключения, поскольку заключение эксперта содержит все необходимые сведения доказательственного значения, влияющие на объективное установление вредного воздействия от планируемого строительства комплекса по обработке и размещению твердых коммунальных отходов на территории Сергиево-Посадского района на окружающую среду территории Московской области, оно оценено судами нижестоящих инстанций по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Заключение экспертной комиссии, само по себе, не влечет каких- либо правовых последствий, создающих для административного истца угрозу нарушения его права на экологическое благополучие, а, напротив, содержит комплекс необходимых условий для предотвращения такой угрозы, соблюдение которых при строительстве объекта и при правильном его использовании, позволит избежать негативного воздействия на окружающую среду.

Бахтина М.И. не представила доказательств нарушения оспариваемыми распоряжением и заключением экспертной комиссии государственной экологической экспертизы проектной документации "Комплекс по обработке и размещению твердых коммунальных отходов на территории Сергиево- Посадского района Московской области" её прав в сфере охраны окружающей природной среды.

Доводы кассационной жалобы о нарушении министерством экологии и природопользования Московской области требований СП 320.1325800.2017, несостоятельны.

По смыслу Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации защите подлежит только нарушенное право, при этом в силу статьи 62, пункта 1 части 9 и части 11 статьи 226 данного Кодекса по административным делам об оспаривании постановлений, действий (бездействия) должностных лиц органов местного самоуправления административный истец обязан доказывать обстоятельства, на которые ссылается как на основания своих требований.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечение таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определяются Федеральным законом от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и СанПиН 2.1.7.1038-01.

Выбранный участок для устройства полигона должен иметь санитарно- эпидемиологическое заключение о соответствии его санитарным правилам (пункт 2.2 Санитарных правил СП 2.1.7.1038-01).

Пунктом 3.2 СанПиН 2.1.7.1038-01 установлено, что размер санитарно- защитной зоны от жилой застройки до границ полигона 500 м. Кроме того, размер санитарно-защитной зоны может уточняться при расчете газообразных выбросов в атмосферу. На участке, намеченном для размещения полигона для бытовых отходов, проводятся санитарное обследование, геологические и гидрологические изыскания. Перспективными являются места, где выявлены глины или тяжелые суглинки, а грунтовые воды находятся на глубине более 2 м. Не используются под полигоны болота глубиной более 1 м и участки с выходами грунтовых вод в виде ключей. Целесообразно участки под полигоны выбирать с учетом наличия в санитарно - защитной зоне зеленых насаждений и земельных насыпей.

Принадлежащий административному истцу земельный участок располагается на расстоянии более 1, 5 км от земельного участка на котором осуществляется оборудование полигона твердых бытовых отходов, что не противоречит пункту 3.2 Санитарных правил СанПиН 2.1.7.1038-01.

Доводы заявителя о необоснованно принятых комиссией экспертов показателях уровней грунтовых вод, необходимости истребования экспертной комиссией дополнительных сведений и документов не могут быть приняты во внимание, поскольку в компетенцию суда не входит решение вопросов, касающихся переоценки мнения экспертной комиссии, а также определения достаточности объема представленных на экспертизу документов.

Доводы о нарушении процедуры выбора земельного участка не имеют юридического значения для существа рассматриваемого дела.

Оспариваемое распоряжение издано министерством экологии и природопользования Московской области в пределах предоставленных полномочий, не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих какие-либо обязанности для административного истца или создающих препятствия для его деятельности, которые по смыслу закона не могут быть предметом самостоятельного оспаривания в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Доводы кассационной жалобы, полностью повторяющие доводы представителя административного истца в судах первой и апелляционной инстанций, не опровергают выводов судов первой и апелляционной инстанций, сводятся к несогласию с ними, направлены на иную оценку установленных по делу обстоятельств, не подтверждают существенных нарушений норм материального и (или) процессуального права, которые могли повлиять на исход дела.

Доводы, приведенные в кассационной жалобе, лишены бесспорных аргументов, не опровергают установленные по делу обстоятельства и не могут повлиять на правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права. При этом аналогичные доводы были тщательно проверены на стадии апелляционного рассмотрения дела, обоснованно отвергнуты как несостоятельные с приведением убедительных мотивов в апелляционном определении.

Каких-либо новых доводов, способных на стадии кассационного рассмотрения поставить под сомнение законность и обоснованность состоявшегося по делу судебных постановлений и повлечь их отмену либо изменение, в кассационной жалобе не приведено.

Доводы кассационной жалобы направлены на оспаривание обоснованности выводов судов первой и апелляционной инстанций об установленных обстоятельствах, иное толкование норм права, и не могут служить предусмотренными статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены решения суда первой инстанции и апелляционного определения, поскольку суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Сергиево-Посадского городского суда Московской области от 27 мая 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда 23 сентября 2020 года- оставить без изменения, а кассационную жалобу Бахтиной М.И. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения, из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 21 декабря 2020 года.

Председательствующий

Судьи