Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 19 ноября 2020 г. по делу N 66а-5394/2020

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Ефремовой О.Н, Селиверстовой И.В, при секретаре Каминской А.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-349/2020 по административному исковому заявлению Берга Олега Викторовича и Берга Дмитрия Олеговича о признании недействующим раздела Ж7 статьи 19 Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденных Решением Воронежской городской Думы от 25 декабря 2009 года N 384-II, в части минимальной площади земельного участка с видом разрешенного использования "магазины первой необходимости" 800 кв. м, по апелляционной жалобе Берга Олега Викторовича и Берга Дмитрия Олеговича на решение Воронежского областного суда от 10 августа 2020 года, которым в удовлетворении административного иска отказано, заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В, объяснения административного истца Берга О.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего, что решение суда отмене по доводам жалобы не подлежит, судебная коллегия

установила:

Берг О.В. и Берг Д.О. обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором просили признать недействующим раздел Ж7 статьи 19 Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденных решением Воронежской городской Думы от 25 декабря 2009 года N 384-II, в части минимальной площади земельного участка с видом разрешенного использования "магазины первой необходимости" - 800 кв. м.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что Бергу О.В. на основании договора аренды от 16 сентября 2015 года принадлежит земельный участок с кадастровым номером N площадью 260 кв. м, расположенный по адресу: "адрес", категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - строительство магазина. На данном земельном участке находится нежилое здание, принадлежащее на праве собственности Бергу Д.О. Департаментом имущественных и земельных отношений Воронежской области Бергу Д.О. было отказано в предоставлении в собственность земельного участка под принадлежащим ему объектом недвижимости, со ссылкой на несоответствие установленной цели использования земельного участка его фактическому использованию.

Административные истцы полагают, что они являются субъектами правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, поскольку приведенная правовая норма нарушает их право на установление градостроительного регламента для принадлежащего административному истцу Бергу О.В. земельного участка в соответствии с законом, поскольку нарушает предусмотренное частью 3 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации право административных истцов на равное правовое регулирование градостроительным регламентом, установленным для всех владельцев земельных участков каждой территориальной зоны, независимо от их вида разрешенного использования. Установление различного градостроительного регламента (разных предельных размеров земельного участка и предельных параметров разрешенного строительства) для разных земельных участков в одной и той же территориальной зоне, по мнению административных истцов, противоречит части 3 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В судебное заседание административные истцы Берг О.В. и Берг Д.О. не явились.

Представитель административного ответчика Воронежской городской Думы по доверенности Пахмелкина М.В. возражала против удовлетворения иска.

Представитель Управления главного архитектора администрации городского округа город Воронеж в судебное заседание не явился.

Решением Воронежского областного суда от 10 августа 2020 года административный иск оставлен без удовлетворения.

Не согласившись с решением суда, административные истцы обратились в судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просят указанный судебный акт отменить, как принятый с нарушением норм материального права.

В обоснование доводов жалобы указывают, что выводы суда первой инстанции об отсутствии нарушения прав административных истцов оспариваемой нормой не верны и не соответствуют обстоятельствам дела, поскольку указанная правовая норма была применена к истцам в решении Советского районного суда г. Воронежа от 26 июня 2019 года, и, несмотря на то, что данное решение суда было отменено вышестоящей инстанцией, нарушение прав административных истцов продолжалось несколько месяцев.

Кроме того, судом первой инстанции не указаны мотивы отклонения доводов административного искового заявления о несоответствии Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу в нарушение пункта 3 части 4 статьи 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Просили отменить решение суда первой инстанции, вынести новое, которым удовлетворить заявленные требования.

В дополнительных объяснениях, направленных в суд апелляционной инстанции указывали, что, являясь владельцами магазина товаров первой необходимости, относятся к субъектам правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным актом.

Цитируя обжалуемое решение указывают, что суд не высказал ни одного довода в обоснование законности оспариваемой нормы. Со ссылкой на судебную практику Верховного Суда Российской Федерации указывали, что предельные параметры разрешенного строительства в одной территориальной зоне не могут быть различными для объектов различного разрешенного использования.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Воронежской городской Думой представлены возражения, в которых административный ответчик просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия приходит к выводу, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Согласно положениям частей 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Муниципальное образование город Воронеж является городским округом (статья 1 Закона Воронежской области от 31 октября 2005 г. N 66-ОЗ "О наделении муниципального образования город Воронеж статусом городского округа").

Решением Воронежской городской Думы от 25 декабря 2009 г. N 384-II утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж, которые включают карту градостроительного зонирования.

Судом первой инстанции проанализировав нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ и ГрК РФ, устанавливающие процедуру принятия оспариваемого нормативного акта пришел к правильному выводу, что оспариваемые административными истцами Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативного правового акта, порядка его принятия и утверждения, а также официального опубликования и по этим основаниям не обжалуются.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании договора аренды от 16 сентября 2015 года земельный участок площадью 260 кв. м, расположенный по адресу: "адрес"-в был представлен административному истцу Бергу О.В. Департаментом имущественных отношений Воронежской области на основании аукциона для строительства магазина.

Данный земельный участок относится к категории земель населенных пунктов, имеет вид разрешенного использования: строительство магазина и поставлен на кадастровый учет 24 октября 2005 года с присвоением кадастрового номера N.

Участок освоен, на нем административным истцом Бергом О.В. в 2017 году завершено строительство нежилого одноэтажного здания магазина общей площадью 64, 5 кв.м, право собственности на которое по договору дарения перешло к административному истцу Бергу Д.О.

Согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки спорный земельный участок отнесен к территориальной зоне Ж7 - многоэтажная застройка, выделенной для формирования жилых районов многоэтажной застройки с необходимым набором услуг местного значения.

Статьей 19 оспариваемого нормативного акта определены характеристики территориальных зон, перечень мероприятий и параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Применительно к зоне Ж7 - многоэтажная застройка установлено, что длят таких основных видов разрешенного использования земельных участков данной территориальной зоны как : магазины товаров первой необходимости, универсамы, торговые комплексы, торговые центры, универмаги, торгово-выставочные комплексы, предприятия общественного питания: рестораны, столовые, кафе, закусочные, бары и т.д, объекты бытового обслуживания, комбинаты бытового обслуживания, бани, банно-оздоровительные комплексы, приемные пункты прачечных и химчисток, ателье мастерские и салоны бытовых услуг, косметические салоны, парикмахерские, массажные кабинеты, ремонтные мастерские и мастерские технического обслуживания, фотоателье, фотолаборатории, объекты по оказанию обрядовых услуг (свадеб и юбилеев), прачечные самообслуживания, химчистки самообслуживания, предприятия по ремонту бытовой техники, включающего в себя магазины товаров первой необходимости, универсамы установлены предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь минимальная площадь земельного участка - 800 кв. м.

Оспаривая указанную норму, административные истцы полагали, что она противоречит части 3 статьи 36 ГрК РФ, поскольку предусматривает различное правовое регулирование для владельцев земельных участков единой территориальной зоны в зависимости от вида разрешенного использования земельного участка.

При вынесении решения суд первой инстанции, проанализировав состоявшиеся в отношении административных истцов судебные решения, касающиеся прав на земельный участок, верно установилправо административных истцов на оспаривание нормативного правового акта, и пришел к обоснованному выводу об отказе в удовлетворении заявленных требований, поскольку установление для отдельных основных видов разрешенного использования земельных участков в пределах территориальной зоны Ж 7 предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков не противоречит нормам градостроительного законодательства.

Судебная коллегия соглашается с данным выводом суда.

Согласно статье 2 ГрК РФ, одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и обеспечение участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия.

Статьей 7 Земельного кодекса предусмотрено, что земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В соответствии со статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам.

Пунктом 2 статьи 30 ГрКРФ определено, что правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.

В силу подпункта 2 части 6 названной статьи в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются, в том числе предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Федеральный законодатель ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдать требования градостроительного регламента, которым согласно части 1 статьи 36 ГрК РФ определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки.

Согласно части 2 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

Согласно п. 1 ст. 11.9 ЗК РФ предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 38 ГрК РФ предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства могут включать в себя предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь.

Частью 2 статьи 38 ГрК РФ установлено, что применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются указанные в части 1 статьи 38 ГрК РФ размеры и параметры, их сочетания.

В пределах территориальных зон согласно части 3 статьи 38 ГрК РФ могут устанавливаться подзоны с одинаковыми видами разрешенного использования земельных участков, но с различными предельными (минимальными и (или) максимальными) размерами земельных участков и предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и сочетаниями таких размеров и параметров.

Таким образом, суд пришел к правомерному выводу о том, что оспариваемые административным истцом положения Правил землепользования и застройки не противоречат положениям ГрК РФ и приведенные в названных нормах Правил предельные минимальные размеры земельных участков в зависимости от вида разрешенного использования земельного участка не порождают неопределенности в реализации прав в области градостроительных отношений.

Судебная коллегия не может согласится с позицией административных истцов о противоречии оспариваемой нормы положениям части 3 статьи 36 ГрК РФ.

Согласно указанной норме действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования, однако данная норма не может применятся в отрыве от положений статей 37 и 38 ГрК РФ, предусматривающих обязанность установления применительно к каждой территориальной зоне видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (основных и дополнительных), а также возможность установления для земельных участков применительно к каждой территориальной зоне размеров и параметров, их сочетания. Принимая во внимание отсутствие норм, определяющих обязанность установить в одной территориальной зоне единые предельные параметры разрешенного строительства суд первой инстанции признал необоснованными доводы заявителей о нарушении их прав.

Из систематического анализа положений пункта 1 статьи 11.9 Земельного кодекса, подпункта 9 статьи 1 и статей 37 и 38 ГрК РФ следует, что предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, установленные в градостроительном регламенте, должны соотноситься с видами разрешенного использования земельных участков, поскольку виды разрешенного использования являются, по сути, видами деятельности, осуществлять которую возможно при обязательном соблюдении требований, установленных градостроительным регламентом.

Следовательно установление Правилами землепользования и застройки различных минимальных и максимальных размеров земельных участков для основных видов разрешенного использования в одной территориальной зоне в зависимости от вида разрешенного использования земельного участка допустимо и правомерно.

Доводы административного истца о невозможности проведения им реконструкции магазина судебная коллегия отклоняет как несостоятельные, поскольку в силу части 1 статьи 40 ГрК РФ правообладатели земельных участков, размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков, вправе обратиться за разрешениями на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Статья 38 ГрК РФ не содержит норм, определяющих порядок закрепления оспариваемого административными истцами параметра в законе субъекта Российской Федерации, равно как не содержится норм, определяющих то, что в одной территориальной зоне должны быть установлены единые предельные параметры разрешенного строительства.

Довод, изложенный в апелляционной жалобе о том, что административным ответчиком не было учтено фактическое использование земельного участка согласно его виду разрешенного использования был предметом оценки суда первой инстанции, который правомерно учел, что в сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав.

Иные доводы апелляционной жалобы основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства, не опровергают выводы суда первой инстанции и не содержат оснований для отмены судебного акта, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Выводы суда аргументированы, основаны на правильной оценке фактических обстоятельств и на положениях приведенных норм материального права.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Воронежского областного суда от 10 августа 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административных истцов - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи