Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 13 октября 2020 г. по делу N 8а-22140/2020[88а-22869/2020]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Иванова А.Е, судей Карасовой Н.Х, Усенко Н.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя Дранко М.И. по доверенности ФИО, поступившую в суд первой инстанции 04 августа 2020 года, на апелляционное определение Ростовского областного суда от 29 января 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Дранко М.И. к администрации Азовского района Ростовской области, отделу архитектуры и градостроительства администрации Азовского района Ростовской области об оспаривании отказа в предоставлении разрешения на строительство магазина.

Заслушав доклад судьи Иванова А.Е, объяснение представителя административного ответчика Марченко Н.Г, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Дранко М.И. обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации Азовского района Ростовской области, отделу архитектуры и градостроительства администрации Азовского района Ростовской области о признании незаконным отказа в предоставлении разрешения на строительство магазина. Дранко М.И. просил суд признать незаконным отказ в предоставлении разрешения на строительство магазина на земельном участке, площадью 1223 кв.м, кадастровый номер N, расположенном по адресу: "адрес", принятый отделом архитектуры и градостроительства администрации Азовского района Ростовской области; обязать отдел архитектуры и градостроительства администрации Азовского района Ростовской области выдать Дранко М.И. разрешение на строительство магазина на указанном земельном участке.

Решением Азовского городского суда Ростовской области от 17 июля 2019 года удовлетворены требования административного истца, признан незаконным отказ отдела архитектуры и градостроительства администрации Азовского района Ростовской области N N от ДД.ММ.ГГГГ в предоставлении разрешения на строительство магазина на земельном участке, площадью 1223 кв.м, кадастровый номер N, расположенном по адресу: "адрес".

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 29 января 2020 года, решение Азовского городского суда Ростовской области от 17 июля 2019 года отменено, по делу принято новое решение, которым административное исковое заявление оставлено без удовлетворнеия.

В кассационной жалобе, поданной в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, представителем Дранко М.И. по доверенности ФИО выражает несогласие с вынесенным апелляционным определением считает его незаконным, необоснованным, просит состоявшиеся судебный акт отменить, решение Азовского городского суда Ростовской области от 17 июля 2019 года оставить без изменения.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель административного ответчика Марченко Н.Г. просила в удовлетворении кассационной жалобы отказать, апелляционное определение оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в рассмотрении дела, извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.

Согласно статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражения на нее, судебная коллегия пришла к выводу, что при рассмотрении и разрешении настоящего административного дела, такие нарушения судом апелляционной инстанции не допущены, в связи с чем, кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Признавая отказ отдела архитектуры и градостроительства администрации Азовского района Ростовской области N от ДД.ММ.ГГГГ в предоставлении разрешения на строительство магазина на земельном участке, площадью 1223 кв.м, кадастровый номер N расположенном по адресу: "адрес", необоснованным и удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что на момент обращения Дранко М.И. в администрацию с заявлением о предоставлении разрешения на строительство действовали правила землепользования и застройки с. Кагальник Азовского района Ростовской области в редакции 2016 года, в соответствии с которыми "объекты торгового назначения" являлись основным видом использования земельного участка, находящегося в зоне Ж 1.

Правила землепользования и застройки в редакции решения Азовского районного Собрания депутатов от 07.09.2017 N 84 на момент выдачи оспариваемого отказа не действовали, поскольку отменены решением Азовского районного Собрания депутатов от 13.03.2019.

Редакция правил землепользования и застройки, утвержденная Собранием депутатов Кагальницкого сельского поселения 05.04.2019, не могла быть применена администрацией, поскольку не была опубликована, то есть не имела юридической силы.

Учитывая изложенное, суд пришел к выводу, что в получении разрешения на строительство магазина истцу не могло быть отказано.

Суд апелляционной инстанции не согласился с указанными выводами суда перовой инстанции, пришел к правильному выводу о том, что решение суда первой инстанции не соответствуют обстоятельствам дела, что является основанием для отмены судебного решения в соответствии статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда апелляционной инстанции по следующим основаниям.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации и пунктом 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом (часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частями 7, 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) объекта капитального строительства проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство (пункт 1 части 11), проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка, а также красным линиям (пункт 2 части 11), выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (пункт 3 части 11).

Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (часть 14 статьи 51 Градостроительного кодекса).

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Процедуры подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 30 - 35 ГрК РФ.

Правила землепользования и застройки сельского поселения, являющиеся неотъемлемой частью соответствующих решений органов местного самоуправления, устанавливают обязательные для исполнения правила и требования, действуют в отношении неограниченного круга лиц, рассчитаны на неоднократное применение, направлены на урегулирование общественных отношений, то есть обладают признаками нормативного правового акта.

Из систематического анализа положений пункта 1 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, подпункта 9 статьи 1 и статей 37 и 38 ГрК РФ следует, что предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, установленные в градостроительном регламенте, должны соотноситься с видами разрешенного использования земельных участков, поскольку виды разрешенного использования являются, по сути, видами деятельности, осуществлять которую возможно при обязательном соблюдении требований, установленных градостроительным регламентом.

При этом следует учитывать положения статьи 40 ГрК РФ, согласно которым правообладатели земельных участков, имеющих размеры меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков, вправе обратиться за разрешением на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Получение разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства возможно при соблюдении требований технических регламентов и ряда процедур, включая рассмотрение этого вопроса на общественных обсуждениях или публичных слушаниях.

Таким образом, изменение вида разрешенного использования в целях осуществления строительства, реконструкции либо иного использования земельного участка возможно в том случае, если планируемая деятельность не приведет к нарушению градостроительного регламента в части установленных в нем предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков, предельных параметров разрешенного строительства.

Как следует из материалов дела, в собственности Дранко М.И. находится земельный участок с кадастровым номером N площадью 1223 кв.м, расположенный по адресу: "адрес", категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - личное подсобное хозяйство, для ведения личного подсобного хозяйства.

16.04.2019 Дранко М.И. обратился в отдел архитектуры и градостроительства администрации Азовского района с заявлением о выдаче разрешения на строительство магазина на земельном участке.

Отделом архитектуры и градостроительства администрации Азовского района Дранко М.И. отказано в выдаче разрешения на строительство магазина на указанном земельном участке со ссылкой на отклонение от предельных параметров разрешенного использования земельного участка.

Правила землепользования и застройки Кагальницкого сельского поселения Азовского района Ростовской области утверждены решением Собрания депутатов Кагальницкого сельского поселения Азовского района Ростовской области от 14 декабря 2012 года N 20.

Решением Собрания депутатов Кагальницкого сельского поселения Азовского района Ростовской области от 5 апреля 2019 года N 85 "Об утверждении внесения изменений в правила землепользования и застройки Кагальницкого сельского поселения Азовского района Ростовской области" в целях приведения ПЗЗ в соответствие с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года N 540, утверждена новая редакция части II ПЗЗ "Градостроительные регламенты".

Решение Собрания депутатов Кагальницкого сельского поселения Азовского района Ростовской области от 5 апреля 2019 года N 85 "Об утверждении внесения изменений в правила землепользования и застройки Кагальницкого сельского поселения Азовского района Ростовской области" принято на основании положений соглашения о передаче полномочий в области градостроительства, заключенного 11.03.2019 между Азовским муниципальным районом и администрацией Кагальницкого сельского поселения Азовского района Ростовской области.

Решением Ростовского областного суда от 29.08.2019 отказано в удовлетворении административных исковых требований Дранко М.И. о признании недействующей части II "Градостроительные регламенты" правил землепользования и застройки Кагальницкого сельского поселения Азовского района Ростовской области, утвержденных решением Собрания депутатов Кагальницкого сельского поселения Азовского района Ростовской области от 14 декабря 2012 года N 20 (в редакции решения Собрания депутатов Кагальницкого сельского поселения Азовского района Ростовской области от 5 апреля 2019 года N 85).

Апелляционным определением судебной коллегией по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 03.12.2019 решение Ростовского областного суда от 29.08.2019 оставлено без изменения, апелляционная жалоба представителя Дранко М.И. - ФИО - без удовлетворения.

В соответствии с частью 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

С учетом изложенного, на момент обращения Дранко М.И. с заявлением о выдаче разрешения на строительство магазина на земельном участке действовала новая редакция части II ПЗЗ с момента обнародования решения Собрания депутатов от 5 апреля 2019 года N N

Статья 18 части II ПЗЗ в редакции решения Собрания депутатов от 5 апреля 2019 года N 85, в отличие от ранее действовавшей редакции ПЗЗ, не предусматривает размещение магазинов в числе основных видов разрешенного использования земельных участков в зоне жилой застройки Ж-1. Подобный вид относится к условно разрешенным видам и для его установления требуется соблюдение ряда определенных законодательством процедур.

При этом судебная коллегия принимает во внимание, что 11.04.2019 состоялись публичные слушания, по результатам которых составлено заключение со следующими выводами: публичные слушания считаются состоявшимися; рекомендовано отказать в выдаче разрешения на условно-разрешенный вид использования "магазины" вышеуказанного земельного участка в связи с результатами голосования; вопрос о выдаче разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства - здания магазина, по адресу: "адрес", на обсуждение не выносился в связи с принятием решения об отказе по первому вопросу.

Решением Азовского городского суда Ростовской области от 29 мая 2019 года в удовлетворении административного искового заявления Дранко М.И. к администрации Азовского района Ростовской области, администрации Кагальницкого сельского поселения Азовского района Ростовской области о признании незаконным заключения о результатах публичных слушаний - отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 30 сентября 2019 года решение Азовского городского суда Ростовской области от 29 мая 2019 года оставлено без изменения, апелляционная жалоба Дранко М.И. - без удовлетворения.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции верно пришел к выводу, что оспариваемый отказ в выдаче разрешения на строительство соответствует действующему законодательству, поскольку выдача разрешения на строительство возможна при соответствии возводимого строения целевому назначению предоставленного земельного участка, разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного использования земельного участка Дранко М.И. не представлено.

Доводы административного истца о том, что в рамках данного административного дела Дранко М.И. оспаривается бездействие административного ответчика по невыдаче разрешения на строительство магазина, а не конкретный отказ по заявлению административного истца от 16 апреля 2019 года, несостоятельные, поскольку противоречат материалам административного дела.

При рассмотрении административного иска судом апелляционной инстанции верно определены юридически значимые обстоятельства дела, которые всесторонне и полно исследованы при надлежащей оценке доказательств, правильно применен и истолкован материальный закон, а доводы подателя жалобы, изложенные в кассационной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали изложенные в обжалуемом судебном акте выводы, поэтому признаются судом кассационной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, судебная коллегия находит доводы, приведенные в кассационной жалобе, аналогичными позиции подателя жалобы в суде апелляционной инстанций, которой суд дал надлежащую правовую оценку.

Выводов суда апелляционной инстанции они не опровергают, в связи с чем, оснований для удовлетворения кассационной жалобы и отмены апелляционного определения не имеется.

Доводов, подтверждающих несоответствие выводов, изложенных в обжалованных судебных актах, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, которые привели к принятию неправильного судебного акта, заявителем не представлено.

Руководствуясь, статьями 318, 327 - 331 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение Ростовского областного суда от 29 января 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьей 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Полный текст кассационного определения изготовлен 22 октября 2020 года.

Председательствующий А.Е. Иванов

Судьи Н.Х. Карасова

Н.В. Усенко