Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 09 декабря 2020 г. по делу N 8а-19951/2020[88а-18410/2020]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Пушкаревой Н.В, судей Евтифеевой О.Э, Мишиной И.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление прокурора Ширинского района Республики Хакасия, поданное через суд первой инстанции 19 октября 2020 года, на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Хакасия от 23 июля 2020 года

по административному делу N 2а-262/2020 по административному исковому заявлению прокурора Ширинского района Республики Хакасия о признании недействующим постановления администрации муниципального образования Ширинский район от 13 февраля 2020 года N 17 "О введении режима чрезвычайной ситуации на территории муниципального образования Ширинский район".

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Пушкаревой Н.В, прокурора Коган А.Г, поддержавшей доводы кассационного представления с учётом дополнения, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции, установила:

прокурор Ширинского района Республики Хакасия обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления администрации муниципального образования Ширинский район от 13 февраля 2020 года N 17 "О введении режима чрезвычайной ситуации на территории муниципального образования Ширинский район".

Требования мотивированы тем, что в нарушение требований законодательства режим чрезвычайной ситуации объявлен администрацией Ширинского района с целью восстановления социальных объектов, пострадавших в результате неблагоприятных погодных условий, произошедших 9 февраля 2020 года на территории муниципального образования Ширинский район. Вместе с тем, в постановлении отсутствует указание, для каких именно органов и управления и сил единой государственной системы устанавливается режим чрезвычайной ситуации. 12 объектов муниципальной собственности, пострадавшие в результате неблагоприятных погодных условий, находятся в работоспособном состоянии, аварийными не признаны, деятельность свою не прекращали, работают в штатном режиме. Сложившаяся ситуация не носит характер чрезвычайной ситуации. Действие режима обусловлено необходимостью получения денежных средств из бюджета Республики Хакасия для проведения ремонтных работ. Кроме того, постановлением не определен период действия режима чрезвычайной ситуации, из чего следует вывод, что он был введен без определения конкретного периода его окончания. Внесенный прокуратурой района 3 марта 2020 года протест на указанное постановление администрацией муниципального образования Ширинский район отклонён.

Решением Ширинского районного суда от 14 мая 2020 года административное исковое заявление удовлетворено.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Хакасия от 23 июля 2020 года решение Ширинского районного суда от 14 мая 2020 года отменено, по делу принято новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В кассационном представлении заявитель просит отменить апелляционное определение, оставить в силе решение суда первой инстанции. Указывает, что требуемый ремонт поврежденных объектов муниципальной собственности не подпадает под понятие ликвидации чрезвычайной ситуации. Режим чрезвычайной ситуации на территории Ширинского района действует более 8 месяцев, администрацией какие-либо действия, направленные на осуществление аварийно-спасательных и других неотложных работ не принимаются. Полагает, что сам факт необходимости проведения ремонтных работ не является основанием для продолжения действия чрезвычайной ситуации. Кроме этого, в постановлении N 17 не был определен период действия режима чрезвычайной ситуации, следовательно, он был введен без определения конкретного периода его окончания. Однако, судом апелляционной инстанции данные доводы были необоснованно отклонены, поскольку постановление N 41 прокурором не оспорено, в установленном законом порядке недействующим не признано.

В дополнении к кассационному представлению заявитель выражает несогласие с выводами суда апелляционной инстанции о наличии у администрации оснований для введения режима чрезвычайной ситуации, законности продолжения его действия в настоящее время. В обоснование доводов приводит свое толкование норм действующего законодательства и подробно описаны обстоятельства дела. Фактически режим чрезвычайной ситуации введен с целью получения денежных средств из резервного фонда Правительства Республики Хакасия для осуществления ремонта объектов муниципальной собственности, заключения контрактов без проведения конкурсных процедур.

Относительно доводов кассационного представления администрацией муниципального образования Ширинского района представлены возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в пределах доводов кассационного представления пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судом апелляционной инстанции.

Из материалов дела следует и установлено судами, что в результате сильного ветра (до 32 м/с) 9 февраля 2020 года повреждены кровли крыш 12 социально-значимых объектов района, которым требуется ремонт: МБОУ Ширинская СШ N4, МБОУ Ширинская СШ N18, Бело-Балахчинская ОШ - филиал МБОУ Озерной ОШ N9, МБОУ Озерная СШ N9, МБОУ Целинная ОШИ N 15, МБДОУ детский сад N 2 "Солнышко" с. Шира, МБДОУ детский сад N 9 "Малыш" с. Шира, МКУ Ширинский сельсовет ДК аал Топаново, МКУ Целинный сельский ДК с. Целинное, МКУ Сонский сельский ДК с. Сон, МО Селосонский сельсовет водозабор с. Гальджа, МО Селосонский сельсовет водозабор N 1 с. Сон. Общий материальный ущерб по указанным социальным объектам составил "данные изъяты" руб.

13 февраля 2020 года администрацией муниципального образования Ширинский район вынесено постановление N 17 о введении на территории муниципального образования Ширинский район режима чрезвычайной ситуации с целью своевременного восстановления объектов муниципальной собственности от возникшей чрезвычайной ситуации в результате неблагоприятных погодных условий, штормового ветра, произошедшего 9 февраля 2020 года на территории муниципального образования Ширинский район.

Постановлением администрации муниципального образования Ширинский район от 18 марта 2020 года N 41 в постановление от 13 февраля 2020 года N 17 "О введении режима чрезвычайной ситуации на территории муниципального образования Ширинский район" внесены изменения, пункт 1 дополнен словами "до завершения восстановительных работ".

Протест прокурора Ширинского района от 3 марта 2020 года N на постановление от 13 февраля 2020 года отклонен в связи с тем, что режим чрезвычайной ситуации на территории муниципального образования Ширинский район введен в соответствии с критериями, указанными в пункте "б" подпункта 2.3.1. Приказа МЧС Российской Федерации от 8 июля 2004 года N 329 "Об утверждении критериев информации о чрезвычайных ситуациях".

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что вопрос о введении чрезвычайной ситуации на территории муниципального образования Ширинский район не входит в компетенцию администрации муниципального образования Ширинский район, в связи с чем оспариваемое постановление принято администрацией муниципального образования Ширинский район с превышением полномочий и противоречит как федеральному, так и региональному законодательству.

С выводами суда первой инстанции не согласился суд апелляционной инстанции, указав, что администрация муниципального образования Ширинский район является уполномоченным органом, которому действующим законодательством предоставлено право определять совокупность факторов, возникших на территории муниципального образования, возможных или имеющихся последствий, в качестве основания для введения режима чрезвычайной ситуации либо режима повышенной готовности.

В связи с чем, выводы суда о том, что оспариваемое постановление принято администрацией муниципального образования Ширинский район с превышением полномочий и противоречит как федеральному, так и региональному законодательству являются ошибочными.

Кроме того, судебная коллегия не согласилась и с выводом суда первой инстанции об отсутствии правовых оснований для введения с 13 февраля 2020 года на территории муниципального образования Ширинский район режима чрезвычайной ситуации.

Судебная коллегия пришла к выводам, что оспариваемое постановление администрации муниципального образования Ширинский район от 13 февраля 2020 года N 17 "О введении режима чрезвычайной ситуации на территории муниципального образования Ширинский район" вынесено уполномоченным органом в пределах его компетенции, содержание не противоречит действующему законодательству, им не нарушены права, свободы и законные интересы лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление.

Вместе с тем судом апелляционной инстанции не было учтено следующее.

В соответствии со статьёй 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определённой территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

В силу подпункта "и" пункта 2 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" органы местного самоуправления самостоятельно вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Согласно пункту 25 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года N 794, решениями руководителей органов местного самоуправления о введении для соответствующих органов управления и сил единой системы режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации определяются: обстоятельства, послужившие основанием для введения режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации; границы территории, на которой может возникнуть чрезвычайная ситуация, или границы зоны чрезвычайной ситуации; силы и средства, привлекаемые к проведению мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации; перечень мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по ее ликвидации; должностные лица, ответственные за осуществление мероприятий по предупреждению чрезвычайной ситуации, или руководитель работ по ликвидации чрезвычайной ситуации.

В режиме чрезвычайной ситуации дополнительно определяются непрерывный контроль за состоянием окружающей среды, мониторинг и прогнозирование развития возникших чрезвычайных ситуаций, оповещение руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, а также населения о возникших чрезвычайных ситуациях, проведение мероприятий о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, организация работы по ликвидации чрезвычайных ситуаций, поддержанию общественного порядка в ходе и проведения, непрерывный сбор и анализ и обмен информацией об обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и ходе проведения работ по ее ликвидации, проведение мероприятий по жизнеобеспечению населения, информирование населения о чрезвычайных ситуациях, их параметрах и масштабах, поражающих факторах, принимаемых мерах, приемах и способах защиты, порядке действий, правилах поведения в зоне чрезвычайной ситуации, о правах граждан в области защиты населения и территорий и социальной защиты пострадавших, в том числе о праве получения предусмотренных законодательством выплат, о порядке восстановления утраченных в результате чрезвычайных ситуаций документов.

При этом в силу пункта 29(1) названного Положения при введении режима чрезвычайно ситуации в зависимости от ее последствий, привлекаемых для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации сил и средств единой системы, классификации чрезвычайных ситуаций и характера развития чрезвычайной ситуации, а также от других факторов, устанавливается один из уровней реагирования на чрезвычайную ситуацию: объектовый уровень реагирования, местный уровень реагирования, региональный (межмуниципальный) уровень реагирования, федеральный уровень реагирования, особый уровень реагирования.

Анализ приведённых положений в их системной взаимосвязи позволяет сделать вывод о том, что данным положением предусмотрена возможность установления на территориях, на которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации, режима чрезвычайной ситуации только для соответствующих органов управления и сил единой системы по предотвращению и борьбе с последствиями чрезвычайных ситуаций в целях их нормального функционирования в условиях чрезвычайной ситуации при решении вопросов организации, функционирования и взаимодействия указанных органов.

Из содержания оспариваемого постановления от 13 февраля 2020 года N17 следует, что режим чрезвычайной ситуации для органов управления и сил единой системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций как предусмотрено подпунктом "и" пункта 2 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" не введён.

Предусмотренные приведённым пунктом 25 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года N 794, меры, которые по своему особому регулированию носят неотложный характер, в обжалуемом постановлении органа местного самоуправления не были определены.

Согласно статье 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" режим функционирования органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций - это определяемые в зависимости от обстановки, прогнозирования угрозы чрезвычайной ситуации и возникновения чрезвычайной ситуации порядок организации деятельности органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и основные мероприятия, проводимые указанными органами и силами в режиме повседневной деятельности, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

При таких данных судом первой инстанции обоснованно было установлено нарушение предусмотренного законом и подзаконным нормативно-правовым актом порядка принятия органом местного самоуправления решения о введении режима чрезвычайной ситуации и его содержания. Кроме того, судом было обоснованно отмечено, что установленное ограничение действия указанного режима "до завершения восстановительных работ" на нормах права не основано.

Учитывая, что допущенные судом апелляционной инстанции нарушения норм материального права повлекли за собой принятие неправильного судебного акта, Судебная коллегия, в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, считает необходимым отменить обжалуемое апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Хакасия и оставить в силе решение суда первой инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Хакасия от 23 июля 2020 года отменить, оставить в силе решение Ширинского районного суда Республики Хакасия от 14 мая 2020 года.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 22 декабря 2020 года.

Председательствующий

Судьи