Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 октября 2020 г. по делу N 66а-1073/2020

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Анфаловой Е.В.

судей Печуриной Ю.А, Фофонова А.С.

при участии прокурора Кондрашовой И.В, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Андреевым О.В.

рассмотрела в судебном заседании административное дело N 3а-240/2020 (УИД 34OS0000-01-2020-000060-31) по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства о признании не действующим в части решения Иловлинской районной Думы Волгоградской области от 15 декабря 2017 г. N 49/292 "Об утверждении генерального плана и установления границ населенных пунктов Новогригорьевского сельского поселения Иловлинского муниципального района Волгоградской области"

по апелляционной жалобе Иловлинской районной Думы Волгоградской области, апелляционному представлению Прокурора Волгоградской области на решение Волгоградского областного суда от 23 июня 2020 г.

Заслушав доклад судьи Анфаловой Е.В, судебная коллегия по административным делам

установила:

решением Иловлинской районной Думы Волгоградской области от 15 декабря 2017 г. N 49/292 утвержден Генеральный план и установлены границ населенных пунктов Новогригорьевского сельского поселения Иловлинского муниципального района Волгоградской области.

Федеральное агентство лесного хозяйства обратилось в Волгоградский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим в части решения Иловлинской районной Думы Волгоградской области от 15 декабря 2017 г. N 49/292 "Об утверждении генерального плана и установления границ населенных пунктов Новогригорьевского сельского поселения Иловлинского муниципального района Волгоградской области".

В обоснование иска указано, что решение Иловлинской районной Думы Волгоградской области от 15 декабря 2017 г. N 49/292 не соответствует требованиям действующего законодательства. При утверждении генерального плана в границы Новогригорьевского сельского поселения Иловлинского муниципального района Волгоградской области включены ленсые участки, расположенные на землях лесного фонда Вилтовского участкового лесничества Иловлинского лесничества Волгоградской области Иловлинского сельского участкового лесничества Иловлинского лесничества Волгоградской области. Согласование проекта генерального плана в части включения в границы населенного пункта лесных участков из состава земель лесного фонда с Федеральным агентством лесного хозяйства не обеспечено. Оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует требованиям Земельного кодекса Российской Федерации, Лесного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". Кроме того, перевод земельных участков из состава земель лесного фонда в земли населенных пунктов привел к уменьшению площади лесопарковых зон, зеленых зон, что может привести к незаконным рубкам.

Принятие решения представительным органом местного самоуправления, предусматривающего включение в границы Новогригорьевского сельского поселения Иловлинского района Волгоградской области лесных участков из состава земель лесного фонда и, соответственно, устанавливающего иное целевое назначение и иной правовой режим указанных земель, препятствует осуществлению собственником Российской Федерации функций управления землями лесного фонда, выполнению мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, а также передаче указанных земельных участков в пользование, чем нарушаются права собственника.

В исковом заявлении Федеральное агентство лесного хозяйства просило признать недействующим со дня принятия решение Иловлинской районной Думы Волгоградской области от 15 декабря 2017 г. N 49/292 "Об утверждении генерального плана и установления границ населенных пунктов Новогригорьевского сельского поселения Иловлинского муниципального района Волгоградской области" в части включения в границы Новогригорьевского сельского поселения Волгоградской области лесных участков, расположенных на землях лесного фонда Вилтовского участкового лесничества Иловлинского лесничества Волгоградской области Иловлинского сельского участкового лесничества Волгоградской области:

"адрес"

"адрес"

"адрес"

"адрес"

"адрес"

Решением Волгоградского областного суда от 23 июня 2020 г. административное исковое заявление Федерального агентства лесного хозяйства удовлетворено. Решение Иловлинской районной Думы Волгоградской области от 15 декабря 2017 г. N 49/292 "Об утверждении генерального плана и установления границ населенных пунктов Новогригорьевского сельского поселения Иловлинского муниципального района Волгоградской области" в части включения в границы Новогригорьевского сельского поселения Волгоградской области лесных участков, расположенных на землях лесного фонда Вилтовского участкового лесничества Иловлинского лесничества Волгоградской области Иловлинского сельского участкового лесничества Иловлинского лесничества Волгоградской области: "адрес" признано недействующим со дня вступления решения в законную силу.

В апелляционной жалобе Иловлинская районная Дума Волгоградской области просит решение Волгоградского областного суда от 23 июня 2020 г. отменить, принять по делу новое решение, отказав в удовлетворении требований в полном объеме.

В обоснование доводов жалобы указано, что при подготовки проекта генерального плана согласование с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (Рослесхоз) не требовалось, поскольку в границы населенного пункта не были включены земельные участки из земель лесного фонда, что подтверждается сводным заключением администрации Волгоградской области, доказательств обратного административным истцом представлено не было. Указывает, что границы земель поселения определены и поставлены на государственный кадастровый учет, внесены в Единый государственный реестр недвижимости. В свою очередь ФГБУ "Рослесинфорг", "Воронежлеспроект" только в настоящее время проводят кадастровые работы по уточнению границ лесного фонда на территории Иловлинского муниципального района. Кроме того, проект Генерального плана был размещен на Федеральной государственной информационной системе территориального планирования в полном объеме, каких-либо несогласий с указанным проектов в адрес администрации Иловлинского района не поступало. Полагает, что все необходимые согласования проекта Генерального плана, предусмотренные действующим законодательством, были получены.

В апелляционном представлении Прокурор Волгоградской области просит решение Волгоградского областного суда от 23 июня 2020 г. изменить в части указания срока, с какого времени решение Иловлиснкой районной Думы от 15 декабря 2017 г. N 49/292 признается недействующим, принять в данной части новое решение, которым признать недействующим решение Иловлинской районной Думы Волгоградской области от 15 декабря 2017 г. N 49/292 "Об утверждении генерального плана и установления границ населенных пунктов Новогригорьевского сельского поселения Иловлинского муниципального района Волгоградской области" в части включения в границы Новогригорьевского сельского поселения Волгоградской области лесных участков, расположенных на землях лесного фонда со дня его принятия. В обосновании доводов представления указано, что при признании недействующим указанного нормативного правового акта в части с момента вступления в законную силу решения суда не будет достигнуто цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца, действующего в интересах неопределенного круга лиц.

В возражениях на апелляционную жалобу Федеральное агентство лесного хозяйства против удовлетворения апелляционной жалобы Иловлинской районной Думы Волгоградской области возражало, апелляционное представление прокурора поддержало, просило удовлетворить.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания суда апелляционной инстанции извещены надлежащим образом в соответствии с требованиями главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Иловлинская районная Дума Волгоградской области, Федеральное агентство лесного хозяйства, департамент лесного хозяйства по Южному Федеральному округ, глава Иловлинского муниципального района Волгоградской области, Администрация Новогригорьевского сельского поселения Иловлинского муниципального района Волгоградской области, Администрация Волгоградской области, Губернатор Волгоградской области, Комитет архитектуры и градостроительства Волгоградской области, Комитет сельского хозяйства Волгоградской области, Комитет природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области, специализированное государственное бюджетное учреждение Волгоградской области "Иловлинское лесничество", Воронежский филиал Федерального государственного бюджетного учреждения "РОСЛЕСИНФОРГ" представителей в судебное заседание не направили, ходатайств об отложении не заявили.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, апелляционного представления, возражений на них, заслушав заключение прокурора Кондрашовой И.В, поддержавшей апелляционное представление, указавшей на отсутствие оснований для отмены решения суда в полном объеме, как того просит Иловлинская районная Дума Волгоградской области, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно статье 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

В силу положений пункта 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации документами территориального планирования муниципальных образований являются также генеральные планы поселений.

Пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) к вопросам местного значения городского поселения отнесено помимо прочего утверждение генеральных планов поселения.

Согласно частям 3, 4 данной статьи к вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные пунктами 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 21, 28, 30, 33 части 1 настоящей статьи. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 настоящей статьи).

Иные вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 настоящей статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с частью 3 настоящей статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов.

В соответствии с частью 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

Новогригорьевское сельское поселение Иловлинского муниципального района Волгоградской области является муниципальным образованием, наделенным статусом сельского поселения, входит в состав Иловлинского района Волгоградской области.

Судом первой инстанции на основании материалов дела с достоверностью установлено, что решение Иловлинской районной Думы Волгоградской области от 15 декабря 2017 г. N 49/292 "Об утверждении генерального плана и установления границ населенных пунктов Новогригорьевского сельского поселения Иловлинского муниципального района Волгоградской области" принято и опубликовано в установленном порядке, по указанным основаниям данный нормативный правовой акт не оспаривается.

Оспариваемым решением установлены границы входящих в состав муниципального образования населенных пунктов включая "адрес".

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации утверждение или изменение генерального плана городского округа, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов. При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности (абзац восьмой пункта 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации). Нарушение установленного Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.

По правилам части 8 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана подлежит согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом, в следующих случаях, если предусматривается включение в соответствии с указанным проектом в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда.

Вопреки доводам апелляционной жалобы Иловлинской районной Думы Волгоградской области судом первой инстанции достоверно установлено, что в состав земель Новогригорьевского сельского поселения Иловлинского муниципального района Волгоградской области вошли лесные участки, расположенные на землях лесного фонда Вилтовского участкового лесничества Иловлинского лесничества Волгоградской области Иловлинского сельского участкового лесничества Иловлинского лесничества Волгоградской области: "адрес". Данное обстоятельство подтверждается схемами расположения земельных участков Иловлинского лесничества Волгоградской области в границах "адрес", выполненными филиалом ФГБУ "Рослесинфорг" "Воронежлеспроект", выписками государственного лесного реестра, характеристиками лесного участка и его насаждений, планом лесного участка, планом земельных (лесных) участков, ранее находящихся во владении совхоза "Задонский", принятых в состав Иловлинского лесничества Волгоградской области квартал N выдел N, сообщением филиала ФГБУ "Рослесинфорг" "Воронежлеспроект" от 10 марта 2020 года N 221. Основания не доверять указанным документам у суда первой инстанции, суда апелляционной инстанции отсутствуют.

Суд первой инстанции правильно исходил из того, что в силу положений Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-I "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", Федерального закона от 4 декабря 2006 года N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации", Лесного кодекса Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. В силу прямого указания приведенных выше законоположений включение земельных участков из земель лесного фонда в границы населенных пунктов при утверждении генерального плана требует согласования уполномоченного органа, которым в соответствии с Постановлением правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. является Федеральное агентство лесного хозяйства.

Приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 г. N460 утвержден Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования, которым установлено, что орган, уполномоченный на подготовку проекта документа территориального планирования, направляет уведомление в Минэкономразвития России в случаях, указанных в части 1 статьи 25 Кодекса для проекта генерального плана поселения, проекта генерального плана городского округа (далее - проект генерального плана). Отраслевые федеральные органы, Госкорпорации осуществляют проверку проектов генеральных планов в части включения в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 25 Кодекса.

Частями 7, 8 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что органы местного самоуправления обязаны обеспечить доступ к проектам документов территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования с использованием официального сайта в сети "Интернет", определенного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением порядка ведения информационной системы территориального планирования (далее в целях настоящей главы - официальный сайт), не менее чем за три месяца до их утверждения, а в случаях, предусмотренных частью 2.1 статьи 12, частями 5.1 и 5.2 статьи 16, частями 6.1 и 6.2 статьи 21, частями 7.1 и 7.2 статьи 25 настоящего Кодекса, не менее чем за один месяц до их утверждения.

Уполномоченные федеральный орган исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления уведомляют в электронной форме и (или) посредством почтового отправления органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии со статьями 12, 16, 21 и 25 настоящего Кодекса об обеспечении доступа к проектам документов территориального планирования Российской Федерации, документов территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, документов территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования в трехдневный срок со дня обеспечения данного доступа.

В нарушение указанных положений закона Иловлинская районная Дума согласование проекта генерального плана, предусматривающего включение земель лесного фонда в границы населенного пункта, с уполномоченным органом не обеспечила. Суд первой инстанции с учетом приведенных положений закона верно признал, что размещение в Федеральной государственной системе территориального планирования проекта генерального плана в отсутствии уведомления соответствующего уполномоченного органа об обеспечении такого доступа нельзя признать выполнением требований о согласовании. В указанной связи соответствующие доводы апелляционной жалобы административного ответчика отклоняются. Также не могут служить основанием к отмене решения указания на согласование с иными органами генерального плана, получение положительных заключений, поскольку перевод земель лесного фонда требует безусловного согласования с Федеральным агентством лесного хозяйства, данное условие не может быть преодолено согласованием с иными органами.

В указанной связи, поскольку не соблюдена процедура согласования генерального плана, что повлекло нарушение порядка перевода земель из категории земель лесного фонда в категорию земель населенных пунктов, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о наличии оснований для признания нормативного правового акта не действующим в соответствующей части.

Вместе с тем, судебная коллегия не может согласиться с указанием суда первой инстанции на необходимость признания недействующим нормативного правового акта со дня вступления решения суда в законную силу.

В соответствии с положениями пункта 1 части 1 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд может принять решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Абзацами 3, 6 пункта 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу. Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводам о необходимости признания акта или его части не действующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения.

Судом первой инстанции не учтено, что с момента принятия оспариваемое решение в части включения границ земель лесного фонда в границы населенного пункта не применялось, что следует из ответа Администрации Новогригорьевского сельского поселения Иловлинского муниципального района Волгоградской области, сведения о применении нормативного правового акта в соответствующей части на момент вынесения решения у суда первой инстанции отсутствовали. В указанной связи судебная коллегия полагает необходимым решение суда изменить в части определения с какого момента нормативный правовой акт является не действующим, указав что оспариваемое решение надлежит признать не действующим в соответствующей части со дня его принятия.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Волгоградского областного суда от 23 июня 2020 г. изменить в части признания решения Иловлинской районной Думы Волгоградской области от 15 декабря 2017 г. N 49/292 "Об утверждении генерального плана и установления границ населенных пунктов Новогригорьевского сельского поселения Иловлинского муниципального района Волгоградской области" в части не действующим со дня вступления в законную силу решения суда, признав Решение Иловлинской районной Думы Волгоградской области от 15 декабря 2017 г. N 49/292 "Об утверждении генерального плана и установления границ населенных пунктов Новогригорьевского сельского поселения Иловлинского муниципального района Волгоградской области" в части включения в границы Новогригорьевского сельского поселения Волгоградской области лесных участков, расположенных на землях лесного фонда Вилтовского участкового лесничества Иловлинского лесничества Волгоградской области Иловлинского сельского участкового лесничества Иловлинского лесничества Волгоградской области: "адрес" не действующим со дня принятия.

В остальной части решение Волгоградского областного суда от 23 июня 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Иловлинской районной Думы Волгоградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи