Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 15 декабря 2020 г. по делу N 66а-1259/2020

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Бутковой Н.А. и Белоногого А.В, с участием прокурора Яковлевой Н.В, при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-171/2020 по апелляционным жалобам Петрозаводского городского Совета и Администрации Петрозаводского городского округа на решение Верховного Суда Республики Карелия от 14 сентября 2020 года, которым административное исковое заявление Ракутина И.В. о признании не действующим в части решения Петрозаводского городского Совета N XXVI/XX-361 от 11 июля 2008 года "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска" и решения Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года N 26/38-771 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой О.А, объяснения представителя Петрозаводского городского Совета Федоровой Н.М. и представителя Администрации Петрозаводского городского округа Даниленко Т.С, поддержавших доводы апелляционных жалоб, участвовавших в судебном заседании посредством использования системы видеоконференц-связи, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит изменению, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 года N XXVI/XX-361 внесены изменения в Генеральный план города Петрозаводска, утвержденный Постановлением Совета Министров РСФСР от 5 октября 1984 года N 428 "О генеральном плане г. Петрозаводска"; генеральный план утверждён в новой редакции.

На схемах территориального планирования Генерального плана города Петрозаводска отображены границы зон с особыми условиями территорий, в том числе границы санитарно-защитных зон объектов коммунального назначения - кладбищ, скотомогильника, свалки, карьера, приемника-распределителя, стадиона и канализационных очистных сооружений, перечисленных в таблице 3-4 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация основных предприятий города". В частности, на указанных схемах Генерального плана отображена санитарно-защитная зона кладбища м.Пески.

Решением Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года N 26/38-771 утверждены Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа.

На карте градостроительного зонирования и на карте зон с особыми условиями использования территорий, отображены границы зон с особыми условиями территорий, в том числе кладбище "Пески" и границы санитарно-защитных зон этого кладбища.

Ракутин И.В. обратился в суд с иском об оспаривании вышеназванных решений в части включения в границы санитарно-защитной зоны кладбища "Пески" участка акватории Онежского озера, расположенного по адресу: Республика Карелия, г.Петрозаводск, в районе Соломенского шоссе, географические координаты угловых точек границ участка акватории (WGS-84): 1 (61°49?30.92" северной широты, 34° 18?26.66" восточной долготы), 2(61°49?30.70" северной широты, 34°18?27.23" восточной долготы), 3 (61°49?30.34" северной широты, 34°18?26.61" восточной долготы), 4 (61°49?30.57" северной широты, 34°18?26.06" восточной долготы), ссылаясь на то, что решением Невско-Ладожского бассейнового водного управления от 23 апреля 2020 года ему отказано в заключении договора водопользования в отношении этого участка акватории, со ссылкой на распространение на участок санитарно-защитной зоны кладбища "Пески".

Истец ссылался на противоречие указанных нормативных правовых актов Федеральному закону "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Градостроительному кодексу РФ, СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утверждённых постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74, поскольку санитарно-защитная зона кладбища установлена Генеральным планом города Петрозаводска и Правилами землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа в отсутствие проекта санитарно-защитной зоны и постановления Главного государственного санитарного врача Республики Карелия об установлении её размера.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 14 сентября 2020 года признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу оспариваемые решения в части установления санитарно-защитной зоны кладбища "Пески".

В апелляционных жалобах Петрозаводской городской Совет и Администрация Петрозаводского городского округа просят решение суда отменить, в удовлетворении требований административного иска отказать.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу положений статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктов 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа, правил застройки и землепользования, внесение в них изменений относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

С учетом названных норм и положений статьи 19 Устава Петрозаводского городского Совета суд первой инстанции правильно исходил из того, что нормативные правовые акты, в отношении которых заявлен административный спор, приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме.

Нарушений порядка принятия и утверждения оспариваемых административным истцом нормативных правовых актов судом не выявлено, данные акты официально опубликованы для всеобщего сведения, и по этим основаниям не оспариваются административным истцом.

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции проанализировал положения статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", пункта 7 части 8 статьи 23, пункта 4 статьи 1, частей 2 и 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктов 3.1, 4.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утверждённых Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74, и пришёл к выводу о том, что санитарно-защитная зона кладбища "Пески" установлена в отсутствие постановления Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя о её утверждении и обоснования её размеров, что противоречит положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции, исходя из следующего.

В соответствии с пунктами 2 и 9 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации зонами с особыми условиями использования территорий являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу части 5 статьи 30 названного Кодекса границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах.

К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктами 1, 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

Согласно пункту 2.5 Санитарных правил и норм 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 июня 2011 года N 84, кладбища с погребением путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп) размещают на расстоянии от жилых, общественных зданий, спортивно-оздоровительных и санаторно-курортных зон в соответствии с санитарными правилами по санитарно-защитным зонам и санитарной классификации предприятий, сооружений и иных объектов.

В сфере градостроительства применяется постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН).

В соответствии с пунктом 7.1.12 СанПиН кладбища смешанного и традиционного захоронения площадью от 20 до 40 га отнесены ко 2 классу санитарной классификации объектов и для них определён ориентировочный размер санитарно-защитной зоны 500 м, кладбища смешанного и традиционного захоронения площадью от 10 до 20 га отнесены к 3 классу санитарной классификации объектов и для них определён ориентировочный размер санитарно-защитной зоны 300 м, кладбища смешанного и традиционного захоронения площадью 10 и менее га отнесены к 4 классу санитарной классификации объектов и для них определён ориентировочный размер санитарно-защитной зоны 100 м, закрытые кладбища и мемориальные комплексы, кладбища с погребением после кремации, колумбарии, сельские кладбища отнесены к 5 классу санитарной классификации объектов и для них определён ориентировочный размер санитарно-защитной зоны 50 м.

В соответствии с пунктом 3.1 СанПиН проектирование санитарно-защитных зон осуществляется на всех этапах разработки градостроительной документации, проектов строительства, реконструкции и эксплуатации отдельного промышленного объекта и производства и/или группы промышленных объектов и производств.

Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I - III класса опасности является обязательной.

Обоснование размеров санитарно-защитной зоны осуществляется в соответствии с требованиям, изложенными в СанПиН.

Часть акватории Онежского озера по адресу: Республика Карелия, г.Петрозаводск, в районе Соломенского шоссе, географические координаты угловых точек границ участка акватории (WGS-84): 1 (61°49?30.92" северной широты, 34° 18?26.66" восточной долготы), 2(61°49?30.70" северной широты, 34°18?27.23" восточной долготы), 3 (61°49?30.34" северной широты, 34°18?26.61" восточной долготы), 4 (61°49?30.57" северной широты, 34°18?26.06" восточной долготы), отражёна на картографическом материале Генерального плана и Правил землепользования и застройки в границах санитарно-защитной зоны кладбища "Пески", что следует из представленных в материалы дела Петрозаводским городским Советом выкопировок из картографических материалов Генерального плана города Петрозаводска и Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа.

Постановлением главы самоуправления города Петрозаводска от 6 декабря 1996 года N 4284 кладбище "Пески" отнесено к полузакрытым кладбищам.

В таблице 3-4 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация основных предприятий города" Генерального плана города Петрозаводска для кладбища "Пески" определен III класс санитарной классификации объектов, с установлением размера санитарно-защитной зоны в 300 м.

Проект санитарно-защитной зоны вышеназванного кладбища с обоснованием её размеров административным ответчиком в материалы дела не представлен.

При таких обстоятельствах вывод суда о нарушении приведённых положений законодательства, имеющих большую юридическую силу, при отображении в Генеральном плане города Петрозаводска и Правилах землепользования и застройки города Петрозаводска санитарно-защитной зоны кладбища "Пески", является верным.

Доводы апелляционных жалоб о правомерности установления санитарно-защитной зоны со ссылкой на часть 8 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", не опровергают выводов суда первой инстанции.

Положения подпункта 3 части 8 статьи 26 названного Федерального закона предусматривают, что до 1 января 2025 г. зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до 1 января 2022 г. нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории.

Между тем Генеральный план и Правила землепользования и застройки не устанавливают такие зоны, а только отображают их на соответствующей карте, что непосредственно следует из положений подпункта 7 части 8 статьи 23 и части 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Как указывалось выше, установление санитарно-защитных зон для объектов III класса опасности отнесено к компетенции Главного государственного санитарного врача Республики Карелия или его заместителя.

Вопреки доводам апелляционной жалобы администрации Петрозаводского городского округа действующее на момент разработки и утверждения Генерального плана города Петрозаводска градостроительное законодательство не предусматривало возможность отражения на схемах территориального планирования генерального плана санитарно-защитных зон для объектов III класса не установленных надлежащим образом.

С учетом изложенного, не влияют на правильность выводов суда доводы жалоб относительно существующей в настоящее время площади и границах кладбища "Пески".

Вместе с тем, судебная коллегия не может согласиться со сформулированным в резолютивной части решения суда первой инстанции выводом о признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу оспариваемых решений в части установления всей санитарно-защитной зоны кладбища "Пески".

В качестве одной из задач административного судопроизводства Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 2 статьи 3), а также гарантирует каждому заинтересованному лицу право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов (часть 1 статьи 4).

С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает, что в административном исковом заявлении об оспаривании нормативного правового акта должны быть указано требование о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим с указанием на несоответствие законодательству Российской Федерации всего нормативного правового акта или отдельных его положений (пункт 8 части 2 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). В связи с этим, предметом иска является то конкретное требование, связанное с нарушением законодательства, которое административный истец предъявляет к административному ответчику, и относительно которого суд должен вынести решение по делу.

В соответствии с общим правилом статьи 46 названного Кодекса административный истец вправе изменить основание или предмет административного иска, отказаться от административного иска полностью или частично.

Из приведенных правовых норм следует, что право определения предмета иска и способа защиты прав принадлежит только административному истцу, в связи с чем, исходя из заявленных требований все иные формулировки и толкование данного требования судом, а не истцом означают фактически выход за пределы заявленного административным истцом к административному ответчику требования.

Федеральный законодатель в части 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определяя круг вопросов, разрешаемых при принятии решения суда, установилобязанность принятия решения исключительно по заявленным административным истцом требованиям, предоставляя право выйти за пределы заявленных требований только в случаях, предусмотренных названным кодексом.

Как разъяснено в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Между тем нарушения порядка принятия и введения в действие оспариваемых в рамках настоящего дела в части нормативных правовых актов судом не установлено. Иных оснований, по которым суд может выйти за пределы требований административного истца, заявленных в рамках настоящего дела, Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации не предусмотрено.

Как следует из административного искового заявления, Ракутиным И.О. были заявлены требования о признании недействующими решения Петрозаводского городского Совета N XXVI/XX-361 от 11 июля 2008 года "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска" и решения Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года N 26/38-771 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" в части включения в границы санитарно-защитной зоны кладбища "Пески" участка акватории Онежского озера, расположенного по адресу: Республика Карелия, г.Петрозаводск, в районе Соломенского шоссе, географические координаты угловых точек границ участка акватории (WGS-84): 1 (61°49?30.92" северной широты, 34° 18?26.66" восточной долготы), 2(61°49?30.70" северной широты, 34°18?27.23" восточной долготы), 3 (61°49?30.34" северной широты, 34°18?26.61" восточной долготы), 4 (61°49?30.57" северной широты, 34°18?26.06" восточной долготы).

В ходе судебного разбирательства заявленные исковые требования административным истцом не менялись, однако, в резолютивной части решения суд первой инстанции вышел за пределы заявленных исковых требований, признав недействующими со дня вступления решения суда в законную силу оспариваемых решений в части установления всей санитарно-защитной зоны кладбища "Пески", при этом в мотивировочной части решения никак не обосновал основания выхода за пределы заявленных требований административного иска.

По смыслу положений главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регламентирующей производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, проверка судом законности нормативных правовых актов, и признание их недействующими вне связи с защитой каких-либо субъективных прав административного истца в порядке абстрактного нормоконтроля не может быть осуществлена.

Однако данное нарушение с учетом полного установления фактических обстоятельств и верного применения норм материального права, регулирующих возникшие отношения, не является основанием для удовлетворения апелляционных жалоб и отмены по существу правильного судебного акта.

Федеральный законодатель в статье 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определяя исчерпывающий перечень нарушений, влекущих безусловную отмену решения суда, указал, что нарушение или неправильное применение норм процессуального права является основанием для изменения или отмены решения суда первой инстанции только в том случае, если это привело к принятию неправильного решения; правильное по существу решение суда первой инстанции не может быть отменено по формальным соображениям (части 1, 4 и 5).

Поскольку судом первой инстанции не допущено нарушений, влекущих безусловную отмену судебного решения, доводы жалоб основаны на неверном толковании норм материального права, правильность выводов суда по существу рассмотренного спора не опровергают, судебная коллегия считает необходимым изменить решение, изложив его резолютивную часть в новой редакции.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Верховного Суда Республики Карелия от 14 сентября 2020 года изменить, изложив его резолютивную часть в следующей редакции:

Признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу решение Петрозаводского городского Совета N XXVI/XX-361 от 11 июля 2008 года "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска" и решение Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года N 26/38-771 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" в части включения в границы санитарно-защитной зоны кладбища "Пески" участка акватории Онежского озера, расположенного по адресу: Республика Карелия, г.Петрозаводск, в районе Соломенского шоссе, географические координаты угловых точек границ участка акватории (WGS-84): 1 (61°49?30.92" северной широты, 34° 18?26.66" восточной долготы), 2(61°49?30.70" северной широты, 34°18?27.23" восточной долготы), 3 (61°49?30.34" северной широты, 34°18?26.61" восточной долготы), 4 (61°49?30.57" северной широты, 34°18?26.06" восточной долготы).

Обязать Петрозаводской городской Совет опубликовать сообщение о принятом решении в течение месяца со дня вступления его в законную силу в официальном печатном издании данного органа.

Взыскать с Петрозаводского городского Совета в пользу Ракутина И.В. судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 300 рублей.

В остальной части решение оставить без изменения, апелляционные жалобы Петрозаводского городского Совета и Администрации Петрозаводского городского округа - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Карелия в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи