Распоряжение Правительства Сахалинской области от 6 мая 2011 г. N 286-р "Об утверждении Концепции долгосрочной целевой программы Сахалинской области "Профилактика социального сиротства и жестокого обращения с детьми в Сахалинской области на 2011-2015 годы"

1. Утвердить Концепцию долгосрочной целевой программы Сахалинской области "Профилактика социального сиротства и жестокого обращения с детьми в Сахалинской области на 2011-2015 годы" (прилагается).

2. Определить Министерство образования Сахалинской области ответственным координатором - разработчиком проекта долгосрочной целевой программы Сахалинской области "Профилактика социального сиротства и жестокого обращения с детьми в Сахалинской области на 2011-2015 годы".

3. Министерству образования Сахалинской области в срок до 01 июня 2011 года обеспечить разработку и представить на утверждение в Правительство Сахалинской области проект долгосрочной целевой программы Сахалинской области "Профилактика социального сиротства и жестокого обращения с детьми в Сахалинской области на 2011-2015 годы".

4. Опубликовать настоящее распоряжение в газете "Губернские ведомости".

5. Контроль за исполнением настоящего распоряжения возложить на заместителя председателя Правительства Сахалинской области И.И. Трутневу.

Губернатор Сахалинской области

А.В. Хорошавин

Концепция
долгосрочной целевой программы Сахалинской области
"Профилактика социального сиротства и жестокого обращения
с детьми в Сахалинской области на 2011-2015 годы"
(утв. постановлением Правительства Сахалинской области
от 6 мая 2011 г. N 286-р)

1. Общие положения

Концепция долгосрочной целевой программы Сахалинской области "Профилактика социального сиротства и жестокого обращения с детьми в Сахалинской области на 2011-2015 годы" (далее - Концепция) разработана во исполнение послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30.11.2010, Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, постановления Правительства Сахалинской области от 28.03.2011 N 99 "О Стратегии социально-экономического развития Сахалинской области на период до 2025 года", поручения заместителя председателя Правительства Сахалинской области, председателя комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Сахалинской области, от 18.01.2011, а также в соответствии с Положением о долгосрочных целевых программах Сахалинской области, утвержденным постановлением Правительства Сахалинской области от 04.10.2010 N 476.

2. Обоснование соответствия решаемой проблемы целям и приоритетным задачам социально-экономического развития Сахалинской области

Одной из базовых задач государственной семейной и демографической политики Российской Федерации, определенной в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2010 году, в Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, является укрепление института семьи, сокращение социального сиротства, создание механизма, который позволит сократить число детей, находящихся в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Социальное сиротство имеет многочисленные негативные социальные и экономические последствия, среди которых - нарушение базового права ребенка на жизнь и воспитание в семье, социальная дезадаптация детей, снижение качества человеческого потенциала. Это влечет необходимость значительных государственных расходов на полное государственное обеспечение детей, оставшихся без попечения родителей, на организацию их устройства, на содержание сети учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Необходимым условием решения этих проблем является организация на уровне субъектов Российской Федерации комплексной работы по профилактике социального сиротства, включающей в себя создание необходимой инфраструктуры профилактической работы, направленной на:

- сохранение ребенку в возможных случаях его родной семьи;

- постинтернатное сопровождение лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Стратегией социально-экономического развития Сахалинской области на период до 2025 года, утвержденной постановлением Правительства Сахалинской области от 28.03.2011 N 99, обозначена необходимость создания условий, направленных на укрепление института семьи, пропаганду семейных ценностей, профилактику социального сиротства, соблюдение прав ребенка, устранение препятствий для интеграции в социальную жизнь лиц, находящихся в сложной жизненной ситуации, обеспечение равных возможностей лицам с особым социальным статусом (дети-сироты) для полноправного их участия в общественной, культурной и политической жизни общества.

Несмотря на меры, принимаемые органами государственной власти Сахалинской области, масштабы социального сиротства не уменьшаются, количество детей, выявляемых ежегодно как нуждающихся в помощи государства, не снижается:

	2005	2006	2007	2008	2009	2010
Выявлено детей	866	745	866	803	784	795

В области на 01.01.2011 проживает 3203 ребенка-сироты и детей, оставшихся без попечения родителей. Из них 609 воспитываются в государственных учреждениях, 538 обучаются в учреждениях профессионального образования, 2056 проживают в семьях опекунов и приемных родителей. 788 воспитываются в семьях усыновителей. На учете в региональном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, состоит 1060 детей. Только 14% детей являются настоящими сиротами, остальные 2787 - сироты при живых родителях.

Лишение родительских прав по-прежнему выступает в качестве основной меры по охране прав детей. За период с 2007 года по 2010 год включительно в Сахалинской области родительских прав были лишены 1554 человека, причем рост числа родителей, лишенных прав, в 2010 году составил 7,6% по сравнению с 2009 годом.

Высокий уровень социального сиротства вызван последствиями социально-экономического кризиса 1990-х годов, приведшего к нарастанию семейного неблагополучия, а также недостаточной эффективностью действующей системы мер по защите прав детей.

Имеющиеся научные данные показывают, что в большинстве семей с высоким риском социального сиротства детей кризисная ситуация, приводящая к нарушению их прав, складывается постепенно и нарастает в течение ряда лет. Причиной нарастания кризисных явлений выступает сочетание социально-экономических трудностей (таких, как потеря работы, низкие доходы, многодетность и др.) с медицинскими проблемами (например, инвалидность членов семей, злоупотребление психоактивными веществами) и психологическими факторами (нарушения привязанности, неблагополучные супружеские отношения, нарушенные детско-родительские отношения, слабые родительские навыки, трансформация отрицательного опыта семейных отношений из семей родителей в собственные семьи и т.д.).

Многие семьи, переживающие раннюю стадию развития кризисной ситуации, имеют внутрисемейные и личностные ресурсы для ее преодоления. Необходимым условием восстановления выступает своевременное получение извне целенаправленной помощи, использующей потенциал семьи для реабилитации ее способностей осуществлять воспитание детей и уход за ними.

Таким образом, для решения задачи предотвращения социального сиротства требуется организация планомерной, комплексной профилактической работы с неблагополучными семьями на ранней стадии кризиса, направленной на восстановление семьи, обеспечение в ней условий для соблюдения прав ребенка.

На областном уровне отсутствует единая межведомственная система выявления и учета семей группы риска по социальному сиротству для проведения профилактической работы. Только начинает формироваться система информирования и кризисного консультирования нуждающихся в помощи несовершеннолетних детей и семей (телефоны доверия). Помощь семьям и детям группы риска по социальному сиротству осуществляется различными ведомствами разрозненно, по разным критериям и основаниям и из-за отсутствия эффективного взаимодействия не представляет собой единого комплекса мероприятий. Деятельность по реабилитации детей и семей, социальный патронаж семей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, не имеют достаточного нормативного обеспечения. Отсутствуют стандарты работы с неблагополучными семьями, имеющими несовершеннолетних детей. Система постинтернатной адаптации выпускников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в области не сформирована. Отсутствует система профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров для оказания квалифицированной помощи в сфере профилактики социального сиротства, постинтернатного сопровождения выпускников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Требует решения и проблема обеспечения мобильности специалистов в целях оперативного, экстренного и планового осуществления деятельности.

Настоящая Концепция разработана в целях создания системного подхода к организации деятельности органов государственной власти Сахалинской области, органов местного самоуправления, общественных и иных организаций по проблемам профилактики социального сиротства в Сахалинской области, обеспечению успешной социализации бывших воспитанников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, для предотвращения вторичного сиротства. По данным органов опеки и попечительства муниципальных образований области, за 2008-2010 годы в районы на постоянное место жительства прибыл 721 человек из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Из них только около 30% можно отнести к успешно социализированным: имеющим жилье, работу, создавшим семью, участвующим в общественной жизни. Вместе с тем, 66% не имеют работы, 80% живут одиноко, 93% не участвуют в общественной жизни, 2% выпускников осуждены, 1% - умерли.

Концепция определяет цели, задачи и основные направления по созданию в Сахалинской области системы, направленной на обеспечение эффективной деятельности по профилактике социального сиротства и жестокого обращения с детьми, обеспечение социализации воспитанников образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе и для предотвращения вторичного сиротства.

В основе Концепции лежит признание необходимости профилактики негативных явлений в семьях в отношении несовершеннолетних как одной из острых социальных проблем в целях обеспечения высоких показателей качественного человеческого капитала, формирования новой модели региональной российской жизнестратегии.

3. Обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом

Эффективность программно-целевого метода обусловлена его системным, интегрирующим характером, что позволит обеспечить решение проблем и рационально использовать ресурсы.

При определении стратегических и тактических задач долгосрочной целевой программы Сахалинской области "Профилактика социального сиротства и жестокого обращения с детьми в Сахалинской области на 2011-2015 годы" (далее - Программа) предлагается исходить из повышения эффективности координации деятельности регионального и муниципального уровней в сфере демографического развития; формирования единого поля задач; установления прямой взаимосвязи между распределением бюджетных ресурсов и конечными измеримыми результатами их использования.

Для этого необходимо обеспечить:

- общие подходы и взаимосвязь целей и задач на региональном и муниципальном уровнях;

- учет ресурсных возможностей области по реализации программных мероприятий;

- разработку ожидаемых результатов, системы показателей реализации Программы с учетом показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления муниципальных образований Сахалинской области.

4. Характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода

Отсутствие программной поддержки обеспечения профилактики социального сиротства со стороны государства может привести к росту негативных тенденций в развитии человеческого потенциала, ухудшению демографической ситуации.

Увеличится масштаб серьезных социальных проблем, в том числе связанных с последствиями демографических изменений:

- распад семей в связи с лишением родителей прав на воспитание детей;

- рост числа социальных сирот;

- рост числа лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, начавших самостоятельную жизнь и ведущих асоциальный образ жизни;

- снижение рождаемости.

Поскольку Программа соответствует целям и задачам, направлениям деятельности Правительства Российской Федерации и Правительства Сахалинской области, ее невыполнение будет иметь негативный характер не только для органов и учреждений системы профилактики, но и для всего населения области в целом.

5. Возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных сценариях действий по решению проблемы

Вариантами решения проблемы являются:

- первый - сохранение традиционных подходов к разработке программных мероприятий, заявочный механизм формирования комплекса мероприятий;

- второй - концентрация средств для запуска системных изменений, стимулирующих позитивные процессы и достижение конкретных результатов.

Основное преимущество первого варианта заключается в обеспечении уже принятых решений Правительства Сахалинской области, отсутствии необходимости формирования нового комплексного механизма и привлечения связанных с этим дополнительных финансовых и организационных затрат.

Основные риски первого варианта заключаются в том, что он предполагает несистемное выделение средств и может не обеспечить достижения реальных изменений, включая показатели эффективности деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления муниципальных образований Сахалинской области. Этот вариант не предполагает исследований, координации, систематизации и анализа результативности всей совокупности работ, что не позволит эффективно решать проблему в необходимые сроки.

Основным преимуществом второго варианта является реализация механизма государственной поддержки, управления и координации работы с возможностью анализа результативности всей совокупности деятельности по решению проблем.

Основные риски второго варианта связаны с необходимостью правильного определения приоритетов, подчинения распределения ресурсов достижению определенной цели, процедур объективной экспертизы и мониторинга мероприятий Программы для эффективного комплексного механизма государственной поддержки, управления и координации деятельности.

Общими рисками двух вариантов является риск сокращения бюджетного финансирования Программы в процессе ее реализации и перераспределения средств, что приведет к снижению ожидаемых эффектов.

Анализ преимуществ и рисков представленных вариантов решения проблемы позволяет сделать вывод о предпочтительности второго варианта реализации Программы.

6. Предложения по целям и задачам Программы, описание механизма формирования мероприятий Программы и определение исполнителей программных мероприятий

Основной стратегической целью Программы является создание условий для снижения социального сиротства в Сахалинской области, полной социализации лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Задачи Программы:

- привлечение дополнительных ресурсов, необходимых для организации профилактики социального сиротства и создания условий лицам из числа детей, оставшихся без попечения родителей, стать полноценными членами общества;

- формирование муниципальных систем межведомственного взаимодействия органов и учреждений системы профилактики по вопросам профилактики социального сиротства и постинтернатного сопровождения лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

- создание нормативной правовой и методической базы по вопросам профилактики социального сиротства и постинтернатного сопровождения лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

- формирование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров.

При формировании мероприятий Программы используются механизмы, обеспечивающие следующие подходы:

- учет ресурсных возможностей Сахалинской области;

- управление по результатам;

- целевой подход, при котором решение задач Программы должно быть направлено на системные изменения в организации профилактики социального сиротства, жестокого обращения с детьми и создание системы постинтернатного сопровождения лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

- комплексный подход, предусматривающий аналитическое обоснование, нормативное правовое, информационное и материально-техническое обеспечение.

Мероприятия Программы планируется реализовывать совместно с министерством социальной защиты Сахалинской области, министерством здравоохранения Сахалинской области, управлением внутренних дел по Сахалинской области, агентством спорта, туризма и молодежной политики Сахалинской области, агентством государственной службы занятости населения по Сахалинской области, органами местного самоуправления муниципальных образований Сахалинской области.

Программой предусматривается привлечение средств областного бюджета, которые планируется направлять в форме субсидий на:

- введение дополнительных ставок специалистов в ГБУ "Центр психолого-педагогической помощи семье и детям" министерства образования Сахалинской области для организации постинтернатного сопровождения лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, их социальной адаптации;

- подготовку, переподготовку и повышение квалификации специалистов;

- информационно-просветительская деятельность среди населения области;

- тиражирование методических материалов.

7. Примерные сроки решения проблемы программно-целевым методом, включая определение этапов реализации Программы

Программа будет реализована в 2011-2015 годах.

В 2011 году будут реализованы мероприятия Программы по созданию нормативно-правовой и методической базы системы профилактики социального сиротства.

В 2012-2013 годах будут реализованы мероприятия Программы, направленные на формирование необходимой ресурсной базы, обучение специалистов.

В 2014-2015 годах предстоит завершить формирование муниципальных систем профилактики социального сиротства и постинтернатного сопровождения лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

По итогам каждого года осуществляется анализ эффективности проведения мероприятий, расходования средств, оцениваются основные целевые индикаторы и показатели.

8. Предложения по участию областных органов исполнительной власти в формировании Программы

Государственным заказчиком Программы является Правительство Сахалинской области, которое контролирует исполнение ее мероприятий в соответствии с действующим законодательством.

Ответственным за формирование Программы является министерство образования Сахалинской области.

К участию в Программе привлекаются министерство социальной защиты Сахалинской области, министерство здравоохранения Сахалинской области, управление внутренних дел по Сахалинской области, агентство спорта, туризма и молодежной политики Сахалинской области, агентство государственной службы занятости населения по Сахалинской области, органы местного самоуправления муниципальных образований Сахалинской области.

9. Предложения по определению органа исполнительной власти Сахалинской области в качестве координатора - разработчика Программы

Координатором - разработчиком Программы является министерство образования Сахалинской области.

Текущий контроль за реализацией Программы осуществляется министерством образования Сахалинской области, которое в соответствии с действующими нормативными правовыми актами Сахалинской области ежегодно направляет информацию о ходе реализации Программы и эффективности использования финансовых средств в министерство экономического развития Сахалинской области, министерство финансов Сахалинской области.

10. Предложения по финансовому обеспечению Программы.
Объемы и источники финансирования Программы

Концепцией предусматривается, что мероприятия Программы будут реализовываться за счет средств бюджета Сахалинской области, выделяемых органам исполнительной власти Сахалинской области, участвующим в реализации Программы.

Объем бюджетных ассигнований на реализацию мероприятий Программы устанавливается среднесрочным финансовым планом Сахалинской области и утверждается законом Сахалинской области об областном бюджете на очередной финансовый год.

Объемы финансирования Программы подлежат ежегодной корректировке с учетом возможностей бюджета Сахалинской области. Окончательный объем, источники финансирования Программы будут определены на этапе разработки мероприятий.

Для реализации мероприятий Программы необходимо 30648,1 тыс. рублей, в том числе:

- в 2011 году - не требуется финансирование;

- в 2012 году - 5589,3 тыс. рублей;

- в 2013 году - 8708,6 тыс. рублей;

- в 2014 году - 8645,2 тыс. рублей;

- в 2015 году - 7705,0 тыс. рублей.

11. Предварительная оценка ожидаемой результативности и социально-экономической эффективности предлагаемого варианта решения проблемы

Расчет целевых показателей и индикаторов Программы предлагается на основе:

- показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления муниципальных образований Сахалинской области;

- сопоставимости индикаторов и показателей Программы с российскими показателями оценки деятельности по защите прав детей.

Индикаторы результативности реализации Программы

Целевые индикаторы	Единица измерения	2010 год (базовые значения)	Прогнозные показатели
			2011 год	2012 год	2013 год	2014 год	2015 год
Количество семей, с которыми была организована профилактическая работа	ед.	0	0	430	430	430	430
Доля семей, работа с которыми закончилась лишением родительских прав	%	0	0	50	45	40	35
Количество детей, проживающих в семьях, с которыми была организована профилактическая работа	чел.	0	0	520	520	520	520
Доля детей, получивших статус "оставшийся без попечения родителей"	%	0	0	50	44	38	33
Количество лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, прибывших на постоянное место жительства, в отношении которых обеспечивалось сопровождение	ед.	0	0	250	250	230	230
Доля лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, адаптированных к самостоятельной жизни	%	0	0	40	45	50	55

Предварительная оценка результатов реализации Программы.

Предполагается:

- снизить число родителей, лишенных родительских прав;

- снизить число детей, получивших статус "оставшийся без попечения родителей";

- увеличить число лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, адаптированных к самостоятельной жизни.