Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 декабря 2020 г. по делу N 66а-1010/2020

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Никитиной Г.Н, Роженцевой Ю.В.

при секретаре Таран И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Анановой Т.П. на решение Красноярского краевого суда от 25 августа 2020 года

по административному делу N 3а-677/2020 по административному исковому заявлению Анановой Т.П. об оспаривании в части решения Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 года N 7-107 "О Генеральном плане городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета" и решения Красноярского городского Совета депутатов от 07 июля 2015 года N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета депутатов".

Заслушав доклад судьи Знаменщикова Р.В, объяснения представителя административного истца ФИО6, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя административного ответчика ФИО5, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, полагавшей решение законным и обоснованным и не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Ананова Т.П. обратилась в суд с административным исковым заявлением к Красноярскому городскому Совету депутатов, в котором с учетом уточнения административных исковых требований просила признать недействующими приложение N 1 к Правилам землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденным решением от 07 июля 2015 года N В-122, (далее - Правила) и Генеральный план городского округа город Красноярск, утвержденный решением от 13 марта 2015 года N 7-107, (далее - Генеральный план) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" к двум территориальным зонам - зоне городской рекреации (Р-3) и зоне территорий автомобильного транспорта (ИТ) и к двум функциональным зонам - зоне озелененных территорий общего пользования и зоне территорий общего пользования в границах красных линий.

В обоснование административных исковых требований указала, что является собственником земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенным по адресу: "адрес", на котором расположены жилой дом и баня. Установление двух зон в границах указанного земельного участка не отвечает требованиям принадлежности его к одной территориальной зоне, установленным частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и частью 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, создает неопределенность правового режима земельного участка и ограничивает права административного истца по его использованию, поскольку размещение жилых домов в оспариваемых зонах не допускается.

При принятии административного иска к производству судом к участию в деле привлечен глава города Красноярска.

Решением Красноярского краевого суда от 25 августа 2020 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Ананова Т.П. просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение, ссылаясь на то, что выводы суда сделаны с существенным нарушением норм материального права. Так, жилой дом, расположенный на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты", построен в 1981 году и требует реконструкции. Застройщик при реконструкции получает разрешение на строительство, а по окончанию реконструкции - разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. Данные документы указываются в Едином государственном реестре недвижимости в качестве правоустанавливающих. Нахождение земельного участка в функциональных зонах - зоне озелененных территорий общего пользования и зоне территорий общего пользования в границах красных линий, а также в территориальных зонах - зоне городской рекреации (Р-3) и зоне территорий автомобильного транспорта (ИТ) нарушает права административного истца на владение, пользование и распоряжение своим имуществом.

В письменных возражениях Красноярский городской Совет депутатов и прокурор, участвовавший в деле, просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом, в связи с чем на основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело с апелляционной жалобой при указанной явке.

Заслушав объяснения представителей сторон и заключение прокурора, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены либо изменения обжалуемого решения.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

На основании части 3 статьи 38 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административными истцами могут быть граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, российские, иностранные и международные организации, общественные объединения и религиозные организации, а также общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами.

Как установлено судом первой инстанции Ананова Т.П. является собственником земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" расположенного по адресу: "адрес", площадью "данные изъяты" кв.м, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от ДД.ММ.ГГГГ. Кроме того, на указанном земельном участке расположены жилой дом и баня, которые также принадлежат административному истцу на праве собственности (свидетельства о государственной регистрации права от ДД.ММ.ГГГГ и от ДД.ММ.ГГГГ соответственно).

Решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 года N 7-107 утвержден Генеральный план городского округа город Красноярск.

Решением Красноярского городского Совета депутатов от 07 июля 2015 года N В-122 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Красноярск.

Согласно представленным управлением архитектуры администрации города Красноярска сведениям из Государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ГИСОГД) от 13 августа 2020 года N 3441 земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" в соответствии с Генеральным планом расположен в функциональной зоне озелененные территории общего пользования и функциональной зоне территорий общего пользования в границах коридоров красных линий; в соответствии с Правилами землепользования и застройки - в территориальной зоне городской рекреации (Р-3) и территориальной зоне территорий объектов автомобильного транспорта (ИТ).

В связи с тем, что оспариваемые нормативные правовые акты распространяют свое действие на земельный участок, принадлежащий административному истцу, которая полагает, что они нарушают ее права на владение, пользование и распоряжение своим имуществом, судом сделан правильный вывод о том, что Ананова Т.П. была вправе обратиться в Красноярский краевой суд с требованиями о признании недействующими отдельных положений Генерального плана и Правил.

На основании части 1 статьи 7, пункте 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктах 1, 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Учитывая также положения статьи 1 закона Красноярского края от 25 февраля 2005 года N 13-3148 "О наделении муниципального образования город Красноярск статусом городского округа" и разрешая заявленные административные исковые требования по существу, суд обосновано исходил из того, что Генеральный план и Правила приняты в рамках полномочий муниципального образования на осуществление правового регулирования вопросов, отнесенных к его ведению, уполномоченным на то органом - Красноярским городским Советом депутатов, с соблюдением требований к форме и порядку их принятия, введения в действия и официального опубликования. Данные обстоятельства неоднократно проверялись в судебном порядке, что подтверждается апелляционными определениями Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 18 декабря 2019 года N 53-АПА19-45, от 12 января 2020 года N 53-АПА19-48, от 22 января 2020 года N 53-АПА19-51 и апелляционными определениями судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 июня 2020 года N 66а-466/2020, от 25 июня 2020 года N 66а-467/2020. Административное исковое заявление и апелляционная жалоба в части нарушения процедуры принятия нормативных правовых актов доводов не содержат.

Согласно статье 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения; оно направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (пункт 2 статьи 1 и часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как следует из положений пункта 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской федерации градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации к документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа.

Исходя из пункта 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования.

Положениями статей 24 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации урегулирован порядок подготовки и принятия генерального плана, статьи 31-33 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяют процедуру подготовки и утверждения правил землепользования и застройки.

В силу части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит, в том числе: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

На основании части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

На картах генерального плана отображаются: автомобильные дороги местного значения; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (часть 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При рассмотрении административного дела по существу установлено, что в Положении о территориальном планировании Генерального плана города Красноярска содержится указание на функциональную зону объектов инженерной и транспортной инфраструктур. Зона территорий общего пользования в границах коридоров красных линий отображена в приложении N 3 "Карта функциональных зон городского округа. Проектный план (Основной чертеж)". При этом из материалов административного дела усматривается, что земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" частично отнесен к функциональной зоне территорий общего пользования в границах красных линий, а также к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования.

В соответствии с картой градостроительного зонирования территории городского округа город Красноярск (приложение N 1 к Правилам) земельный участок расположен в двух территориальных зонах: зоне городской рекреации (Р-3) и зоне территорий объектов автомобильного транспорта (ИТ).

Согласно пункту 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся среди прочего дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В пункте 10 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что объект капитального строительства - это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие).

Как указано в "ОК 013-2014 (СНС 2008). Общероссийский классификатор основных фондов", принятом и введенном в действие приказом Росстандарта от 12 декабря 2014 года N 2018-ст, к группировке "сооружения" относятся инженерно-строительные объекты, возведенные с помощью строительно-монтажных работ. Сооружение - результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.

Автомагистрали, автомобильные дороги, в том числе улично-дорожная сеть, прочие автомобильные, велосипедные или пешеходные дороги включены в раздел основных фондов 220.00.00.00.00 "сооружения".

Понятие улично-дорожной сети в пункте 3.37 СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30 декабря 2016 года N 1034/пр, (документ включен в Перечень стандартов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений") сформулировано как система объектов капитального строительства, включающая улицы и дороги различных категорий и входящие в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемые с учетом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций. Границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.

Согласно пункту 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Пунктом 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации РФ красные линии определены как линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории.

Из указанных выше положений законодательства следует, что улично-дорожная сеть городского округа относится к объектам местного значения (территории общего пользования, обозначенной красными линиями).

В этой связи судом первой инстанции сделан верный вывод о том, что размещение объектов транспортной инфраструктуры - это дискреция органов местного самоуправления городского округа и установление в генеральном плане функциональной зоны в целях отображения объектов местного значения - улично-дорожной сети, отображение ее границ на картах генерального плана соответствует статьям 9 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Пункт 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования (пункт 2 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На основании пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Градостроительный регламент территориальной зоны объектов автомобильного транспорта (ИТ) предусматривает нахождение в этой зоне территории общего пользования (код 12.0). Классификатор видов разрешенного использования земельных участков, утвержденный приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01 сентября 2014 гола N 540, под кодом 12.0 включает, в том числе, вид разрешенного использования - размещение объектов улично-дорожной сети: автомобильных дорог в границах населенных пунктов.

Таким образом, установленная в Правилах в отношении земельного участка административного истца территория общего пользования не является территориальной зоной и для нее градостроительный регламент не определен, что не нарушает требований статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Нахождение земельного участка согласно генеральному плану муниципального образования одновременно в двух функциональных зонах, если одна из данных зон фактически определяет границы территории общего пользования (улично-дорожной сети), не влечет возникновения неопределенности правового режима земельного участка, так как позволяет установить в отношении земельного участка одну территориальную зону и отобразить в ней территорию общего пользования, на которую действие градостроительного регламента установленной территориальной зоны распространяться не будет.

Такое градостроительное зонирование также не противоречит положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации относительно соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Соглашаясь с выводами суда первой инстанции об отсутствии основания для удовлетворения требований Анановой Т.П, судебная коллегия исходит из позиции Европейского Суда по правам человека, который неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

Конституционный Суд Российской Федерации также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 года N 387-О, от 15 июля 2010 года N 931-О-О и от 25 февраля 2016 года N 242-О).

Указание в апелляционной жалобе на необходимость проведения реконструкции жилого дома, принадлежащего административному истцу, не свидетельствует о незаконности оспариваемых нормативных правовых актов.

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования.

Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются в том числе путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статья 49, глава VII.1 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечиваются возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В целом доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции административного истца в суде первой инстанции и являлись предметом рассмотрения, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судом при разрешении административно-правового спора по существу, влияли бы на обоснованность и законность судебного решения, в связи с чем оснований для его отмены или изменения не имеется.

При этом судебная коллегия отмечает, что при рассмотрении административного дела не осуществлено аудиопротоколирование судебного заседания 25 августа 2020 года при оглашении Красноярским краевым судом резолютивной части решения, о чем свидетельствуют содержание имеющегося в материалах административного дела CD-диска, а также акт об отсутствии аудиопротокола от 16 ноября 2020 года.

Согласно пункту 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 июня 2020 года N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" в случае если на носителе информации, полученной с использованием средств аудиопротоколирования, не содержится необходимых сведений о проведенном судебном заседании или о его части в связи с техническими причинами, о возникновении которых не было известно до начала проведения судебного заседания и в ходе его проведения (например, неисправность оборудования, отключение электроэнергии), соответствующие причины могут быть указаны в протоколе судебного заседания и (или) в приложенных к нему документах (например, в справке об отключении электроэнергии, акте об отсутствии аудиозаписи, содержащем сведения о времени начала записи, времени перерыва, причинах возникшего перерыва, подписанном председательствующим, секретарем судебного заседания и техническим специалистом, отвечающим за функционирование систем аудиопротоколирования в суде). Суд апелляционной инстанции исследует и оценивает содержащиеся в протоколе судебного заседания и приложенных к нему документах сведения, иные представленные (истребованные) доказательства в целях проверки соблюдения судом первой инстанции процессуальных норм о ведении аудиопротоколирования (статьи 204 и 206 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Решение суда не подлежит отмене на основании пункта 6 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если установленные судом апелляционной инстанции причины неполноты или отсутствия записи судебного заседания не связаны с нарушением правил о непрерывном ведении аудиопротоколирования, то есть имели место вследствие технических причин (сбоев), о возникновении которых не было известно до начала проведения судебного заседания и в ходе его проведения.

Поскольку акт об отсутствии аудиопротокола от 16 ноября 2020 года, подписанный помощником судьи, присутствующим в судебном заседании 25 августа 2020 года в качестве секретаря судебного заседания, содержит сведения о том, что при оглашении резолютивной части решения аудиозапись осуществлялась, но при ее сохранении произошел технический сбой, в результате чего файл не сохранился, то судебная коллегия расценивает данное обстоятельство как не связанное с нарушением правил о непрерывном ведении аудиопротоколирования, так как имел место технический сбой, о возникновении которого не было известно до начала проведения судебного заседания и в ходе его проведения.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Красноярского краевого суда от 25 августа 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца Анановой Т.П. - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Красноярский краевой суд в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи