Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 30 ноября 2020 г. по делу N 8а-28166/2020[88а-27184/2020]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Баранова Г.В. и Васляева В.С, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу ФИО1 на решение Центрального районного суда города Воронежа от 13 июля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 14 июля 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению ФИО1 к администрации городского округа город Воронеж, исполняющему обязанности руководителя управления по работе с административными органами и структурами гражданского общества администрации городского округа город Воронеж Чечелю А.М. о признании незаконным решения от 6 июля 2020 года N об отказе в согласовании проведения публичного мероприятия.

Заслушав доклад судьи Васляева В.С, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Болдырев А.Е. обратился в суд с настоящим административным иском, в котором просил признать незаконным решение и.о. руководителя управления по работе с административными органами и структурами гражданского общества администрации городского округа город Воронеж от 6 июля 2020 года N об отказе в согласовании проведения публичного мероприятия.

Свои требования мотивировал тем, что 3 июля 2020 года он, как организатор публичного мероприятия в форме митинга, запланированного к проведению на 15 июля 2020 года с 19 часов 00 минут до 21 часа 00 минут на территории площади Никитина И.С, рядом с кинотеатром "Прометей" города Воронежа, в установленном порядке обратился с соответствующим уведомлением в администрацию городского округа город Воронеж.

Ответом и.о. руководителя управления по работе с административными органами и структурами гражданского общества администрации городского округа город Воронеж от 6 июля 2020 года административному истцу предложено изменить дату проведения публичного мероприятия на более поздний срок, после окончания действия ограничительных мер, введенных в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции.

Административный истец полагал, что оспариваемое решение нарушает его право на свободу проведения митинга и собраний.

Решением Центрального районного суда города Воронежа от 13 июля 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 14 июля 2020 года, административные исковые требования оставлены без удовлетворения.

В кассационной жалобе, направленной 14 октября 2020 года в Первый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции (поступила 28 октября 2020 года), Болдырев А.Е. просит отменить состоявшиеся судебные акты ввиду допущенных нарушений норм материального права и принять новый судебный акт, которым административные требования удовлетворить.

Полагает, что административный ответчик, отказывая по сути в согласовании проведения публичного мероприятия, нарушил закрепленное Конституцией Российской Федерации его право на свободу собраний.

Считает, что оспариваемое решение не соответствует ст. 11 Европейской конвенции по правам человека, Федеральному закону от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", поскольку перенос проведения митинга на неопределенное время приведет к тому, что не будет достигнута цель, указанная в уведомлении о проведении публичного мероприятия.

Кроме того, ссылается на то, что угроза здоровью населения (распространение коронавирусной инфекции), указанная в качестве основания для принятия оспариваемого решения, может служить приемлемым основанием для ограничения проведения публичного мероприятия только в том случае, если другие аналогичные скопления людей ограничены подобным образом.

Вместе с тем, на территории города Воронежа в указанный период времени различными политическими объединениями были проведены публичные мероприятия с гораздо большим количеством участников.

На кассационную жалобу от администрации городского округа город Воронеж поданы письменные возражения, в которых указывается на отсутствие оснований для ее удовлетворения.

Определением судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции от 2 ноября 2020 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании ч. 2 ст. 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно ч. 2 ст. 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего административного дела не допущено.

Согласно ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии со ст. 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли сроки обращения в суд; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Разрешая возникший спор и отклоняя административный иск Болдырева А.Е, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно учли, что в соответствии с предоставленными полномочиями и требованиями закона органом местного самоуправления в установленном порядке рассмотрено уведомление о проведении публичного мероприятия, по результатам рассмотрения которого в адрес организатора митинга направлено письменное мотивированное предложение об изменении даты проведения публичного мероприятия, после окончания действия ограничительных мер, в связи с тем, что из-за угрозы распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) приостановлено проведение мероприятий с очным присутствием граждан.

С указанными выводами судов следует согласиться.

В ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года закреплено право на свободу мирных собраний, как не подлежащее никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Статьей 31 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

В соответствии с п. 1 ч. 3 ст. 5 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" организатор публичного мероприятия имеет право проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования в местах и во время, которые указаны в уведомлении о проведении публичного мероприятия либо изменены в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления - в специально отведенном или приспособленном для этого месте, позволяющем обеспечить безопасность граждан при проведении собрания.

Организатор публичного мероприятия обязан подать в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления уведомление в письменной форме о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником без использования быстровозводимой сборно-разборной конструкции) в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия (ч. 4 ст. 5, ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ).

Рассматривая уведомление о проведении публичного мероприятия, уполномоченный орган в силу п. 2 ч. 1 ст. 12 указанного выше Федерального закона обязан довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям настоящего Федерального закона.

Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированным в определении от 2 апреля 2009 года N 484-О-П, постановлении от 14 февраля 2013 года N 4-П, понятие "согласование проведения публичного мероприятия с органом публичной власти" по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает, что орган публичной власти может по своему усмотрению запретить проведение публичного мероприятия или изменить его цели, место, время или форму; он вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения, причем такое предложение должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в заявленное организатором время), либо иными подобными причинами, исчерпывающее законодательное определение которых ограничивало бы дискрецию публичной власти по реализации своих конституционных обязанностей.

При согласовании публичного мероприятия уполномоченные представители публичной власти должны привести веские доводы в обоснование того, что проведение публичного мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей, и предложить организаторам публичного мероприятия такой вариант, который позволял бы реализовать его цели, включая свободное формирование и выдвижение участниками публичного мероприятия своих требований, в том числе политических, и их доведение до соответствующих адресатов.

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина; координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

В соответствии со ст. ст. 1 и 2, пп. "а, м" п. 1 ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие нормативных правовых актов в области защиты населения, в том числе направленных на ограничение права граждан на свободу передвижения в пределах территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации.

Согласно п. 10 ст. 4.1 данного Закона при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности или должностное лицо, установленные п.п. 8 и 9 настоящей статьи, может определять руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации. На основании п. 8 ст. 4.1 Закона таким должностным лицом на региональном уровне является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В силу п. 10 ст. 4.1 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" при введении режима повышенной готовности руководитель ликвидации чрезвычайной ситуации, которым является должностное лицо субъекта Российской Федерации, вправе принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе вводить ограничения, которые обязаны соблюдать граждане в соответствии со ст. 19 данного Закона.

Давая оценку действиям административного ответчика, суды сослались на то обстоятельство, что постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года N 5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)" разработан дополнительный комплекс обязательных мероприятий по недопущению распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), перечень включает в себя в числе прочего, указание высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) на необходимость обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV).

Распоряжением губернатора Воронежской области от 17 марта 2020 года N 30-рг "О мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) на территории Воронежской области" главе городского округа город Воронеж рекомендовано ввести режим повышенной готовности на территории названного городского округа.

Постановлением администрации городского округа город Воронеж от 18 марта 2020 года "О введении режима повышенной готовности" на территории городского округа город Воронеж введен режим повышенной готовности.

Кроме того, судами при рассмотрении административного дела установлено, что в ответ на обращение Болдырева А.Е. с уведомлением о проведении публичного мероприятия, руководителем управления по работе с административными органами и структурами гражданского общества администрации городского округа города Воронеж 6 июля 2020 года направлено сообщение, в котором указано, что в связи с угрозой распространения на территории городского округа города Воронеж новой коронавирусной инфекции введен режим повышенной готовности, на основании Указа губернатора Воронежской области от 13 мая 2020 года N 184-у продлено действие мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в Воронежской области до 7 июля 2020 года, в связи с чем, организатору публичного мероприятия обоснованно направлено предложение изменить дату его проведения на более поздний срок, после окончания действия ограничительных мер.

При этом, судебными инстанциями учтено, что на основании Указа губернатора Воронежской области от 7 июля 2020 года N 227-у действие мер по временному приостановлению проведения публичных, досуговых, развлекательных, зрелищных, культурных, физкультурных, спортивных, выставочных, просветительских, рекламных и иных подобных мероприятий с очным присутствием граждан продлено до 20 июля 2020 года.

Учитывая, что оспариваемое решение принято администрацией городского округа город Воронеж с учетом обеспечения безопасности проведения массовых мероприятий (наличие угрозы распространения коронавирусной инфекции), предложение организатору массового мероприятия изменить дату его проведения расценено судами, как не нарушающее права и свободы административного истца.

Вмешательство органа публичной власти в право проведения мирного публичного мероприятия в данном конкретном случае основано на законе, необходимо и соразмерно преследуемой этим органом правомерной цели - защите здоровья, прав и законных интересов других лиц.

Доказательств, которые бы опровергали установленные судами обстоятельства, материалы дела не содержат.

Судебная коллегия соглашается с выводами судов, поскольку они подробно мотивированы, соответствуют содержанию имеющихся в деле доказательств и нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения.

Все юридически значимые обстоятельства определены судами первой и апелляционной инстанций правильно, исследованы, доказательства оценены в соответствие с требованиями ст. 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Доводы кассационной жалобы повторяют позицию административного истца, изложенную при рассмотрении дела в судах нижестоящих инстанций, не содержат новых обстоятельств, которые опровергали бы выводы обжалуемых судебных актов, а потому не могут быть признаны состоятельными.

По сути, доводы жалобы сводятся к несогласию с выводами судов и иной оценке установленных по делу обстоятельств, основаны на неверном толковании норм права, что не отнесено ст. 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации к числу оснований для отмены решения.

Суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями ст. 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты являются законными и обоснованными и оснований к их отмене не имеется.

Руководствуясь ст. ст. 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Центрального районного суда города Воронежа от 13 июля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 14 июля 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу ФИО1 - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено ДД.ММ.ГГГГ.

Председательствующий

Судьи