Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 16 декабря 2020 г. по делу N 8а-16568/2020[88а-17509/2020]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Савельевой Л.А.

судей Чирковой Т.Н, Сапрыгиной Л.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Законодательного Собрания Челябинской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 16 сентября 2020 года по административному делу N 3а-50/2020 по административным искам Талевлина Андрея Александровича, Казанцева Владимира Николаевича о признании нормативного правового акта не действующим в части.

Заслушав доклад судьи Чирковой Т.Н, объяснения представителя административного ответчика Бовиной Л.В, поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения на ее доводы административных истцов Талевлина А.А, Казанцева В.Н, заключение прокурора Тепловой М.Н, полагавшей апелляционное определение подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением исполнительного комитета Челябинского областного Совета трудящихся от 21 января 1969 года N 29 "Об охране памятников природы области" к памятникам природы областного значения отнесён Челябинский городской лесопарк.

Постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 29 сентября 2011 года N 610 "Об утверждении границ памятника природы Челябинской области Челябинского (городского) бора и его охранной зоны" утверждены: границы памятника природы Челябинской области Челябинского (городского) бора и его охранной зоны; описание местоположения границ данного памятника природы и его охранной зоны; перечень координат характерных точек границ указанного памятника природы и его охранной зоны (приложения 1-3).

Постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 26 декабря 2019 года N 2240 (далее - Постановление N 2240), в названное постановление внесены изменения:

приложение 1 изложено в новой редакции (пункт 1);

в приложении 2: в абзаце втором раздела "Описание местоположения границы памятника природы Челябинской области Челябинского (городского) бора": в первом предложении: "Общая протяженность границы памятника природы Челябинского (городского) бора составляет" цифры "53, 97" км заменены цифрами "57, 28" км; во втором предложении: "Площадь памятника природы Челябинского (городского) бора составляет" цифры "1130, 48" га заменены цифрами "1184, 61" га; раздел "Описание местоположения границы памятника природы Челябинского (городского) бора" изложен в новой редакции; раздел "Перечень координат характерных точек границы памятника природы Челябинской области Челябинского (городского) бора" изложен в новой редакции (пункт 2).

Жители города Челябинска Талевлин А.А, Казанцев В.Н. обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учётом уточнений, просили признать Постановление N 2240 не действующим в части изъятия из территории памятника природы Челябинского (городского) бора земельного участка площадью 4, 2321 га, ссылаясь на его противоречие Федеральному закону от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федеральному закону от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", Закону Челябинской области от 14 мая 2002 года N 81-ЗО "Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области" (далее - Областной закон N 81-ЗО) ввиду отсутствия обосновывающих изъятие данного земельного участка материалов и положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Кроме того, просили обязать Законодательное Собрание Челябинской области привести нумерацию поворотных точек, описание и координаты изъятой территории в соответствие с постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 29 сентября 2011 года N 610 "Об утверждении границ памятника природы Челябинской области Челябинского (городского) бора и его охранной зоны".

Решением Челябинского областного суда от 20 мая 2020 года в удовлетворении заявленных требований о признании не действующим в части постановления Законодательного Собрания Челябинской области от 26 декабря 2019 года N 2240 отказано. В части требований о возложении обязанности привести нумерацию поворотных точек, описание и координаты изъятой территории в соответствие с постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 29 сентября 2011 года N 610 производство по административному делу прекращено.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 16 сентября 2020 года указанный судебный акт отменен в части отказа в удовлетворении требований с принятием нового решения, которым признано не действующим с момента принятия постановление Законодательного Собрания Челябинской области от 26 декабря 2019 года N 2240 "О внесении изменений в постановление Законодательного Собрания Челябинской области "Об утверждении границ памятника природы Челябинской области Челябинского (городского) бора и его охранной зоны". В остальной части решение суда оставлено без изменения.

В поданной 05 октября 2020 года кассационной жалобе, дополнениях к ней от 01 декабря, 08 декабря 2020 года Законодательное Собрание Челябинской области, ссылаясь на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального права, несоответствие выводов коллегии обстоятельствам дела, нарушение норм процессуального права, просит отменить апелляционное определение и оставить в силе решение суда первой инстанции.

В приобщении к материалам административного дела письма Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 14 апреля 2014 года N 3.12-23/221/91862, приложенного к дополнениям к жалобе от 01 декабря 2020 года, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда на основании части 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации отказала.

Талевлин А.А, Казанцев В.Н, прокуратура Челябинской области представили письменные возражения на доводы кассационной жалобы.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, заслушав пояснения участников процесса, заключение прокурора, полагавшего апелляционное определение подлежащим отмене в связи с нарушением процессуальных требований, судебная коллегия приходит к следующему.

При рассмотрении настоящего дела суды первой и апелляционной инстанций установили, что Постановление N 2240 принято уполномоченным органом в установленной форме, с соблюдением требований порядку его официального опубликования и введению его в действие. В указанной части выводы судов обеих инстанций не оспариваются.

Отказывая в удовлетворении требований административных истцов, суд первой инстанции исходил из того, что процедура принятия Постановления N 2240 соблюдена, и оно не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Суд апелляционной инстанции, руководствуясь подпунктом "а" пункта 6 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон N 33-ФЗ) и абзацем 5 пункта 1 статьи 4, подпунктом 1 пункта 1 и подпунктом 1 пункта 2 статьи 30 Областного закона N 81-ЗО, вывод о соблюдении процедуры принятия нормативного правового акта признал ошибочным, поэтому признал Постановление N 2240 не действующим в полном объеме со дня принятия.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции исходит из следующего.

К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции отнесены, помимо иного, вопросы особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ).

ООПТ могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении, соответственно, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (пункт 4 статьи 2 Закона N 33-ФЗ).

Природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, ООПТ регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 26 Закона N 33-ФЗ).

Согласно Положению о памятнике природы Челябинской области Челябинский (городской) бор, утверждённому постановлением Правительства Челябинской области от 15 февраля 2007 года N 27-П, данный памятник природы имеет особо важное средозащитное, водоохранное, санитарно-гигиеническое, оздоровительное и рекреационное значение для населения Челябинской области и других субъектов Российской Федерации, является уникальным островным бором, реликтом плейстоценовой перигляциальной лесостепи, расположенным в черте города Челябинска.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении (пункт 3 статьи 26 Закона N 33-ФЗ).

На основании статьи 8 Областного закона N 81-ЗО (в редакции, действующей до 01 сентября 2020 года) Законодательное Собрание Челябинской области устанавливает границы памятников природы и принимает решения об их изменении в отношении памятников природы, объявленных таковыми до 1 апреля 2015 года; принимает решения об упразднении памятников природы, объявленных таковыми до 1 апреля 2015 года.

В соответствии с пунктом 6 статьи 2 Закона N 33-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании ООПТ регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Таким органом является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 5 статьи 2 и пунктом 1 статьи 25 Закона N 33-ФЗ памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения, которые могут быть отнесены к особо охраняемой природной территории федерального значения или регионального значения.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1, подпунктом 1 пункта 1.1 статьи 30-1 Закона N 81-ЗО изменение границ особо охраняемых природных территорий осуществляется на основании материалов, обосновывающих изменение границ, которые должны содержать материалы комплексного экологического обследования особо охраняемой природной территории, границу которой предполагается изменить.

Статьей 30-1 Закона N 81-ЗО установлен запрет на уменьшение площади памятника природы при изменении его границы.

В статье 30 Закона N 81-ЗО определено, что упразднение особо охраняемых природных территорий допускается, если подлежавшие особой охране природные комплексы и объекты утрачены и не могут быть восстановлены (подпункт 1 пункта 1); упразднение особо охраняемых природных территорий по названному основанию осуществляется на основании материалов, обосновывающих упразднение особо охраняемых природных территорий, которые должны содержать в том числе материалы комплексного экологического обследования особо охраняемой природной территории, которую предполагается упразднить, содержащие рекомендации о целесообразности её упразднения (подпункт 1 пункта 2).

Проанализировав пояснительную записку к проекту Постановления N 2240, материалы комплексного экологического обследования участков территории, расположенных в урочище "Монахи" и в пойме реки Миасс от моста по улице Худякова до плотины пруда Коммунар, обосновывающие придание этим территориям правового статуса ООПТ, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что в нарушение предписаний Областного закона N 81-ЗО до принятия Постановления N 2240 не было получено данных, подтверждающих утрату особого природоохранного, научного, культурного, эстетического, рекреационного и оздоровительного значения изымаемых территорий ООПТ Челябинский (городской) бор.

Кроме того, суд апелляционной инстанции пришел к заключению о необходимости согласования проекта данного нормативного правового акта с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, поскольку Постановлением N 2240 изменен режим особой охраны памятника природы регионального значения.

Пункт 5 статьи 38 Закона N 33-ФЗ, на который в дополнениях к жалобе сослался административный ответчик, к спорным правоотношениям не применим, а потому обоснованность доводов кассатора не подтверждает.

Вместе с тем, отменяя решение суда первой инстанции и принимая по делу новое решение, суд апелляционной инстанции не учел следующие положения процессуального законодательства.

Статья 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определяя круг вопросов, разрешаемых при принятии решения суда, в части 2 содержит предписание о принятии решения исключительно по заявленным административным истцом требованиям, предоставляя право выйти за пределы заявленных требований только в случаях, предусмотренных названным Кодексом.

В силу статьи 125 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации о форме и содержании административного искового заявления оно подается в суд в письменной форме (часть 1) с указанием конкретных требований к административному ответчику (пункт 5 части 2).

Аналогичные предписания предусмотрены статьей 209 этого Кодекса к административному исковому заявлению об оспаривании нормативного правового акта и о признании нормативного правового акта недействующим.

Таким образом, право определения предмета исковых требований является исключительным правом административного истца. Возможность выхода за пределы заявленных требований предусмотрена только в случаях, предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

В данном случае, признавая нормативный правовой акт не действующим в полном объеме, суд апелляционной инстанции не указал мотивы, по которым признал допущенные нарушения процедуры его принятия существенными и вышел за пределы административных исковых требований и доводов апелляционной жалобы.

Поскольку исследование этих вопросов имеет значение для правильного рассмотрения настоящего дела, выводы суда апелляционной инстанции постановлены с нарушением норм процессуального права, которое могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 329, статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 16 сентября 2020 года отменить.

Дело направить на новое апелляционное рассмотрение в судебную коллегию по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции.

Мотивированное определение изготовлено 16 декабря 2020 года.

Председательствующий

Судьи