Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 08 декабря 2020 г. по делу N 8а-28843/2020[88а-28449/2020]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Капункина Ю.Б, судей Шелудько В.В. и Монмарь Д.В.

рассмотрел в открытом судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи кассационную жалобу исполняющего обязанности директора Департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону ФИО1 на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 9 сентября 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Градобоевой Л.Н. к Департаменту имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону о признании действий незаконными.

Заслушав доклад судьи Капункина Ю.Б, суд

установил:

Градобоева Л.Н. обратилась в суд с административным исковым заявлением к Департаменту имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону, Департаменту архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону, в котором просила признать незаконными действия, выразившиеся в отказе в формировании и постановке на кадастровый учет земельного участка под многоквартирным жилым домом N по "адрес"; возложить обязанность на административных ответчиков осуществить формирование и постановку на кадастровый учет спорного земельного участка; взыскать с административных ответчиков расходы по оплате государственной пошлины в размере 300 рублей.

Решением Ленинского районного суда города Ростова-на-Дону от 2 июня 2020 года отказано в удовлетворении административных исковых требований.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 9 сентября 2020 года решение суда от 2 июня 2020 года отменено, принято новое решение, которым, признан незаконным отказ Департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону, выраженный в ответе от 19 марта 2020 года N, в формировании земельного участка под многоквартирным жилым домом по адресу: "адрес" На Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на- Дону, Департамент имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону возложена обязанность осуществить мероприятия по формированию земельного участка под многоквартирным жилым домом по адресу: "адрес" в соответствии с действующим законодательством. С Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону в пользу Градобоевой Л.Н. взыскано счет возмещения судебных расходов по оплате государственной пошлины 150 рублей; с Департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону в пользу Градобоевой Л.Н. в счет возмещения судебных расходов по оплате госпошлины 150 рублей.

В кассационной жалобе Департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону просит отменить апелляционное определение. Судом допущено нарушение норм материального процессуального права.

Определением судьи от 29 октября 2020 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Судебное заседание 8 декабря 2020 года проведено путем использования систем видеоконференц-связи с Ростовским областным судом.

Изучив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия пришла к следующим выводам.

Исходя из положений части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

В силу части 8 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление.

При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 статьи 226 КАС РФ, в полном объеме.

Обязанность доказать, что оспариваемым решением нарушены права, свободы и законные интересы административного истца, в силу частей 1 и 11 статьи 226 КАС РФ лежит на административном истце.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции руководствовался положениями жилищного и градостроительного законодательства и исходил из того, что отсутствует необходимая совокупность условий, предусмотренная пунктом 1 части 2 статьи 227 КАС РФ для удовлетворения требований о признании оспариваемого решения незаконным.

Суд пришел к выводу о том, что земельный участок, о формировании которого просит истец, находится в границах уже сформированного земельного участка, находится в зоне ПКТ/6/11, с разрешенным видом использования, не предусматривающим размещение на земельном участке многоквартирного жилого дома, в связи с чем, разрешение вопроса о принадлежности спорного участка может быть произведено только в рамках иска о признании права собственности и установлении границ земельного участка под многоквартирным домом.

Отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции указал.

Как следует из материалов дела и установлено судом Градобоева Л.Н. является собственником квартиры N, расположенной в жилом доме N по "адрес"

Данный многоквартирный дом введен в эксплуатацию в 1971 году и расположен на земельном участке с кадастровым номером N

Согласно сведениям из публичной кадастровой карты на земельном участке с кадастровым номером N площадью "данные изъяты" кв.м, кроме жилого дома N расположены иные самостоятельно обособленные объекты недвижимости, имеющие различные адресные ориентиры. Указанный земельный участок с кадастровым номером N образован 18 мая 2004 года, находится в аренде для использования в целях эксплуатации производственной базы у "данные изъяты" на основании договора аренды, заключенного 4 мая 1992 года и действующего в настоящее время.

В соответствии с решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 9 февраля 2010 года N на основании ходатайства "данные изъяты" от 8 декабря 2009 года, объект жилищного фонда (общежитие), расположенное по адресу: "адрес" с количеством квартир - "данные изъяты" на безвозмездной основе передан из федеральной собственности в муниципальную собственность.

Из актуальной выписки из ЕГРН следует, что здание, расположенное по указанному адресу, является многоквартирным домом с наименованием "общежитие".

В связи с тем, что до момента обращения в суд земельный участок под многоквартирным домом не сформирован, административный истец обратился с заявлением в ДИЗО города Ростова-на-Дону о формировании земельного участка под многоквартирным домом N расположенном по указанному адресу.

Ответом от 6 марта 2020 года ДИЗО города Ростова-на-Дону сообщил Градобоевой Л.Н. о том, что ее обращение направлено для рассмотрения в ДАиГ г. Ростова-на-Дону.

Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на -Дону в своем письме от 19 марта 2020 года N отказал административному истцу в удовлетворении заявления о формировании земельного участка под многоквартирным домом со ссылкой на то, что нормы статьи 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" не применимы при рассмотрении вопроса об изменении границ уже сформированного, поставленного на кадастровый учет земельного участка, а также, что земельный участок с кадастровым номером N по настоящее время находится в аренде у третьих лиц.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки города Ростова-на-Дону земельный участок по указанному адресу, расположен в коммунальной, производственной, инженерно-транспортной территориальной зоне ПКТ/6/11, выделенной для обеспечения правовых условий формирования, развития и обслуживания территорий, предназначенных для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур. Градостроительным регламентом данной зоны размещение объектов жилищного строительства, в том числе многоквартирных домов, не предусмотрено.

В соответствии с Генеральным планом города Ростова-на-Дону спорный земельный участок расположен в производственной зоне, зоне инженерных и транспортной инфраструктур.

Исходя из изложенного, административный ответчик в письме указал, что образование земельного участка с видом разрешенного использования "многоквартирный дом" противоречит утвержденным документам территориального планирования и Правилам землепользования и застройки города Ростова-на-Дону.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что отказ Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону, выраженный в ответе Градобоевой Л.Н. от 19 марта 2020 года, противоречит требованиям действующего законодательства.

Так, согласно пункту 4 части 1 статьи 36 ЖК РФ земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, принадлежит на праве общей долевой собственности собственникам помещений в этом доме и относится к их общему имуществу многоквартирного дома. Границы и размер земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, определяются в соответствии с требованиями земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности.

Судом установлено и сторонами не оспаривается, что на собственников квартир в вышеуказанном многоквартирном доме распространяются положения пункта 4 части 1 статьи 36 ЖК РФ в части установления права собственности на земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом.

Конституционный Суд Российской Федерации, основываясь на принципе единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (подпункт 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации), в Постановлении от 28 мая 2010 г. N 12-П указал, что федеральный законодатель в целях обеспечения прав собственников жилых и нежилых помещений в таких домах установилв Жилищном кодексе Российской Федерации общее правило о принадлежности земельного участка собственникам помещений в расположенном на нем многоквартирном доме (части 1 и 2 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации), а в Федеральном законе от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" - специальные порядок и условия перехода такого земельного участка в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме, который на нем расположен (статья 16 данного федерального закона).

Из частей 2 - 5 статьи 16 указанного федерального закона (с учетом разъяснений, приведенных в пунктах 66, 67 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2010 года N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав") следует, что в случае, когда земельный участок под многоквартирным домом был сформирован до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации и в отношении него проведен государственный кадастровый учет, право общей долевой собственности на него у собственников помещений в многоквартирном доме считается возникшим в силу закона с момента введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации. Если земельный участок под многоквартирным домом был сформирован после введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации и в отношении него проведен государственный кадастровый учет, право общей долевой собственности на него у собственников помещений в многоквартирном доме возникает в силу закона с момента проведения государственного кадастрового учета.

Таким образом, переход земельного участка в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме связан с завершением процесса формирования земельного участка и проведения государственного кадастрового учета.

При этом каких-либо актов органов государственной власти или органов местного самоуправления о предоставлении земельного участка или о возникновении права собственности не требуется, как и государственной регистрации права общей долевой собственности на земельный участок в Едином государственном реестре недвижимости.

Если земельный участок не сформирован и в отношении него не проведен государственный кадастровый учет, земля под многоквартирным домом находится в собственности соответствующего публично-правового образования. В свою очередь, собственники помещений в многоквартирном доме вправе владеть и пользоваться этим земельным участком в той мере, в какой это необходимо для эксплуатации ими многоквартирного дома, а также объектов, входящих в состав общего имущества в таком доме. При определении пределов правомочий собственников помещений в многоквартирном доме по владению и пользованию указанным земельным участком необходимо руководствоваться частью 1 статьи 36 ЖК РФ.

Ссылаясь на изложенное, суд апелляционной инстанции указал, что в данном случае собственник жилого помещения в многоквартирном доме как законный владелец земельного участка, на котором расположен данный дом и который необходим для его эксплуатации, в силу статьи 305 ГК РФ право требовать устранения всяких нарушений их прав, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения, а также право на защиту своего владения, в том числе против собственника земельного участка (пункт 67 названного выше Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации).

На основании части 4 статьи 16 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" формирование земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, осуществляется органами государственной власти или органами местного самоуправления.

Поскольку формирование земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, относится к области публичных правоотношений, органы государственной власти или органы местного самоуправления, на которые возложена эта обязанность, не вправе произвольно отказаться от ее выполнения, если для формирования земельного участка имеются все предусмотренные законом основания. Обращение любого собственника помещений в многоквартирном доме в органы государственной власти или в органы местного самоуправления с заявлением о формировании земельного участка, на котором расположен данный многоквартирный дом, должно рассматриваться как основание для формирования земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета, что не отменяет необходимость формирования и проведения кадастрового учета земельных участков в разумный срок самими органами публичной власти, на которые возложена соответствующая функция (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 мая 2010 года N 12-П).

Анализируя основания для отказа Градобоевой Л.Н. в формировании земельного участка под многоквартирным домом, суд апелляционной инстанции учел следующее.

Наличие сформированного и поставленного на кадастровый учет земельного участка с кадастровым N площадью "данные изъяты" кв.м. не может служить основанием для отказа в формировании земельного участка под многоквартирным домом, так как по смыслу действующего законодательства испрашиваемый земельный участок площадью, необходимой для эксплуатации многоквартирного дома и объектов, входящих в состав имущества в таком доме, фактически не сформирован.

Наличие арендных правоотношений между ДИЗО города Ростова-на-Дону и "данные изъяты" в отношении земельного участка с кадастровым N площадью "данные изъяты" кв. м, а также наличие судебного спора между указанными сторонами договора аренды, также не может ограничивать право собственника помещения в многоквартирном жилом доме на формирование земельного участка, в том числе, с учетом правовой позиции, изложенной в п. 26 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 22 от 29 апреля 2010 г. "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", согласно которому возможные споры между прежним собственником земельного участка (арендодателем) и арендатором не могут затрагивать права собственников помещений в многоквартирном жилом доме на соответствующий земельный участок.

Также, судом апелляционной инстанции критически оценена позиция Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону в части расположения испрашиваемого земельного участка в производственной зоне, зонах инженерной и транспортной инфраструктур, как основания для отказа в формировании земельного участка под многоквартирным домом.

Действительно, согласно выписке из Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону от 21 декабря 2018 года в редакции от 21 апреля 2020 года земельный участок по указанному адресу, расположен в зоне ПКТ/6/11 (коммунальной, производственной, инженерно-транспортной территориальной зоне), в которой не предусмотрено размещение многоквартирного дома.

Между тем, указанные Правила действуют с 1 марта 2019 года.

До 1 марта 2019 года и на момент передачи помещения общежития в муниципальную собственность действовали Правила землепользования и застройки от 17 июня 2008 года и от 9 февраля 2010 года, согласно которым, спорный земельный участок расположен в зоне многофункциональной застройки ОЖ, где допускалось размещение многоквартирного жилого дома в качестве основного вида разрешенного использования.

Ссылаясь на изложенное, суд апелляционной инстанции указал, что помещения в данном многоквартирном доме передавались в собственность гражданам в период действия редакции Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону от 9 февраля 2010 года, предусматривавшей для указанного земельного участка в качестве основного вида разрешенного использования - расположение многоквартирных жилых домов, в связи с чем, дальнейшее изменение вида разрешенного использования земельного участка не должно ограничивать право собственников помещений в многоквартирном доме на формирование земельного участка под ним.

Учитывая изложенная, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что все основания, указанные в оспариваемом ответе Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону от 19 марта 2020 года, для отказа в удовлетворении заявления Градобоевой Л.Н. о формировании земельного участка под многоквартирным домом, являются несостоятельными и противоречащими требованиям действующего жилищного, земельного и градостроительного законодательства.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что отказ Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону в формировании земельного участка под многоквартирным жилым домом, выраженный в ответе от 19 марта 2020 года N, нарушает права и законные интересы административного истца.

Принимая решение о способе устранения нарушенных прав и законных интересов административного истца, суд апелляционной инстанции пришел к следующему выводу.

Исходя из права собственников квартир в многоквартирном доме на обращение с заявлением о формировании земельного участка, предусмотренного положениями статьи 36 ЖК Российской Федерации, пункта 1 статьи 16, п.п. 3, 4 и 5 статьи 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", определения местоположения границ земельного участка и его площади с учетом фактического землепользования в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства с учетом красных линий, местоположения границ смежных земельных участков (при их наличии), естественных границ земельного участка, именно на органе местного самоуправления лежит обязанность сформировать земельный участок под многоквартирным жилым домом по заявлению собственников помещений в таковом, с учетом всех этих обстоятельств. Возможность возложения своей обязанности в указанной части на собственников помещений в таком доме действующим законодательством не предусмотрена.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления по вопросам местного значения, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

Согласно решению Ростовской-на-Дону городской Думы от 21 июня 2011 года N 138 "Об утверждении Положений об отраслевых (функциональных) органах Администрации г. Ростова-на-Дону" (далее - Положение) Департамент архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону является отраслевым (функциональным) органом Администрации города Ростова-на-Дону и осуществляет функции по реализации полномочий в области градостроительства и регулирования архитектурной деятельности на территории муниципального образования "Город Ростов-на-Дону", относящихся к компетенции Администрации города Ростова-на-Дону.

В соответствии с пп. 14 пункта 2.3 Положения в соответствии с основными задачами Департамент осуществляет функции в сфере градостроительной деятельности, в том числе организует подготовку и принятие проектов планировки территории и проектов межевания территории.

Ссылаясь на изложенное, суд апелляционной инстанции указал, что именно на указанном административном ответчике лежит обязанность по подготовке проекта планировки и межевания испрашиваемого земельного участка под многоквартирным жилым домом.

Кроме того, согласно решению Ростовской-на-Дону городской Думы от 21 июня 2011 года N 138 "Об утверждении Положений об отраслевых (функциональных) органах Администрации г. Ростова-на-Дону" (далее - Положение) ДИЗО города Ростова-на-Дону обеспечивает управление и распоряжение земельными участками в пределах городской черты, в связи с чем, Департамент является исполнительным органом государственной власти города Ростова-на-Дону, осуществляющим в соответствии с действующим законодательством реализацию полномочий, предусмотренных настоящим Положением, в сфере имущественных и земельных отношений, в связи с чем, на ДИЗО г. Ростова-на-Дону возлагается обязанность по осуществлению мероприятий по обращению в установленном законом порядке в орган, осуществляющий кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости, с заявлением о постановке на кадастровый учет, снятии с кадастрового учета и о внесении изменений в сведения кадастрового учета земельных участков (пп.2.1, 2.3.1.5), при этом, отсутствие утвержденного проекта планировки территории не является основанием для отказа гражданам в реализации их права на формирование земельного участка.

Ссылаясь на изложенное, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о возложении обязанности на Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону и на Департамент имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону обязанность осуществить мероприятия по формированию земельного участка под многоквартирным жилым домом, расположенным по указанному адресу, в соответствии с действующим законодательством.

С учетом положений статей 103, 111 КАС РФ, суд апелляционной инстанции разрешилтребования о взыскании расходов по оплате государственной пошлине.

Оснований не соглашаться с данными выводами суда апелляционной инстанции не имеется, так как выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела и подлежащим применению нормам права.

Доводы кассационной жалобы правильность выводов суда апелляционной инстанции не опровергают, а потому не могут служить основанием к их отмене.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену обжалуемого судебного акта, при разрешении дела судом не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

В связи с рассмотрением кассационной жалобы по существу, приостановление исполнения апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 9 сентября 2020 года подлежит отмене.

В соответствии со статьей 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационную жалобу вправе оставить судебные акты без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 9 сентября 2020 года оставить без изменения, а кассационную жалобу без удовлетворения.

Приостановление исполнения судебного акта от 9 сентября 2020 года отменить.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 318 КАС РФ.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 18 декабря 2020 года.

Председательствующий Капункин Ю.Б.

Судьи Шелудько В.В.

Монмарь Д.В.