Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 02 декабря 2020 г. по делу N 8а-25488/2020[88а-24246/2020]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Рахманкиной Е.П, судей Анатийчук О.М, Войты И.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу главы администрации Сущевского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области на решение Костромского районного суда Костромской области от 15 мая 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Костромского областного суда от 17 августа 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Костромского района Костромской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации Сущевского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области о возложении обязанности обеспечить деятельность специализированной службы по вопросам похоронного дела и установить порядок ее деятельности в соответствии с действующим законодательством, организовать работу по оформлению прав на земельные участки, на которых расположены общественные кладбища (номер, присвоенный судом первой инстанции 2а-324/2020г.)

Заслушав доклад судьи Анатийчук О.М, объяснения представителя административного истца Бобылевой О.А, возражавшей против жалобы, установила:

прокурор Костромского района Костромской области, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации Сущевского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области о возложении обязанности в течение 6 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу обеспечить деятельность специализированной службы по вопросам похоронного дела и установить порядок ее деятельности в соответствии с действующим законодательством, организовать работу по оформлению прав на земельные участки, на которых расположены общественные кладбища Сущевского сельского поселения, в целях организации деятельности по погребению и похоронному делу.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что проведена проверка соблюдения администрацией Сущевского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области законодательства о погребении и похоронном деле. В ходе проверки установлено, что в нарушение требований Федерального закона от 12 января 1996 года N8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" специализированная служба по вопросам похоронного дела администрацией до настоящего времени не создана, деятельность в указанном направлении не организована. Администрацией решаются вопросы, отнесенные действующим законодательством к ведению специализированной службы по вопросам похоронного дела (выделение земельного участка для захоронения умершего). Предусмотренные действующим законодательством услуги по погребению, оказываемые на безвозмездной основе, согласно гарантированному перечню услуг по погребению на территории сельского поселения не оказываются. В нарушение требований земельного законодательства земельные участки, на которых расположены общественные кладбища Сущевского сельского поселения, на кадастровый учет не поставлены, их границы не определены, права на земельные участки не оформлены. Распоряжение указанными земельными участками (выдача разрешений на захоронение) производится администрацией в отсутствие соответствующего права.

16 октября 2017 года в адрес главы администрации прокурором Костромской района Костромской области внесено представление. Вместе с тем по результата рассмотрения указанного представления исчерпывающих мер по устранению выявленный нарушений закона, которые, по мнению прокурора, могут повлечь за собой нарушение прав неопределенного круга лиц, не принято.

В ходе рассмотрения административного дела прокурор Костромского района Костромской области уточнил исковые требования, просил обязать администрацию Сущевского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области в течение 6 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу обеспечить деятельность специализированной службы по вопросам похоронного дела и установить порядок ее деятельности в соответствии с действующим законодательством, организовать работу по оформлению прав на земельные участки, на которых расположено общественное кладбище и вероисповедальное кладбище (для захоронения людей езидского вероисповедания), расположенных в с. Сущево Сущевского сельского поселения Костромского муниципального района, в целях организации деятельности по погребению и похоронному делу.

Решением Костромского районного суда Костромской области от 15 мая 2020 года административное исковое заявление прокурора удовлетворено; на администрацию Сущевского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области возложена обязанность по обеспечению деятельности (созданию) специализированной службы по вопросам похоронного дела; установлению порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела в соответствии с действующим законодательством; организации работы по оформлению прав на земельные участки, на которых расположены общественное кладбище и вероисповедательное кладбище (для захоронения людей езидского вероисповедения), расположенных в Сущевском сельском поселении Костромского муниципального района Костромской области, в целях организации деятельности по погребению и похоронному делу, в течение 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Костромского областного суда от 17 августа 2020 года решение районного суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 07 октября 2020 года, административный ответчик ставит вопрос об изменении решения суда первой инстанции и апелляционного определения в части удовлетворения требований прокурора о возложении обязанности обеспечить деятельность специализированной службы по вопросам похоронного дела, в этой части принять новое решение об отказе в иске. Полагает, что судами допущены нарушения норм материального права.

Определением судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 19 октября 2020 года кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании кассационной инстанции.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

При рассмотрении настоящего дела судами такого рода нарушений действующего законодательства допущено не было.

Как установлено судами и следует из материалов дела, в Сущевском сельском поселении Костромского муниципального района Костромской области не создана специализированная служба по вопросам похоронного дела администрацией до настоящего времени не создана, деятельность в указанном направлении не организована; предусмотренные действующим законодательством услуги по погребению, оказываемые на безвозмездной основе, согласно гарантированному перечню услуг по погребению на территории сельского поселения не оказываются; в нарушение требований земельного законодательства земельные участки, на которых расположены общественные кладбища Сущевского сельского поселения, на кадастровый учет не поставлены, их границы не определены, права на земельные участки не оформлены.

16 октября 2017 года в адрес главы администрации прокурором Костромской района Костромской области внесено представление, однако выявленные нарушения не устранены.

Удовлетворяя требования прокурора, суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь статьей 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", Указом Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 года N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших", статей 11, 25 Земельного кодекса Российской Федерации, исходили из того, что со стороны административного ответчика имеет место неисполнение полномочия органа местного самоуправления, предусмотренного статьями 25, 29 Федерального закона N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", что свидетельствует о том, что организация ритуальных услуг, отнесенная к вопросам местного значения поселения, в этой части в муниципальном образовании не осуществляется. Осуществление полномочий по решению вопросов местного значения является обязанностью органов местного самоуправления, и создание такой специализированной службы носит исполнительно-распорядительный характер.

Выводы судов первой и апелляционной инстанций являются верными, в судебных постановлениях мотивированными, в кассационной жалобе по существу не опровергнутыми.

Установлено, что со стороны администрации Сущевского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области имеет место неисполнение полномочий органов местного самоуправления, предусмотренного статьями 25, 29 8-ФЗ от 12 января 1996 года "О погребении и похоронном деле", организация ритуальных услуг, отнесенная к вопросам местного значения поселения, не осуществлена.

Административный ответчик в кассационной жалобе не соглашается с решениями судов в части возложения обязанности по обеспечению деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела, указывая на то, что услуги по погребению на территории поселения оказывают три организации немуниципальной формы собственности, на похороны умерших лиц, не имеющих родственников, выделяются средства из местного бюджета.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, является необходимой формой осуществления власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 12, часть 2 статьи 3, часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), который к вопросам местного значения муниципального района относит организацию ритуальных услуг (пункт 17 части 1 статьи 15).

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии с 1 января 2016 г. и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).

Статья 17 Федерального закона N 131-ФЗ содержит перечень полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения, не являющийся исчерпывающим, поскольку по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 названного закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований также могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения (подпункт 9 пункта 1, пункт 1.1).

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ), который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).

Гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела (далее - специализированная служба), порядок деятельности которых определяется названными органами (пункты 1 и 2 статьи 25, статья 29 Закона N 8-ФЗ).

Именно специализированная служба на безвозмездной основе оказывает супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантированный законом следующий перечень услуг по погребению: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом) (пункты 1 и 2 статьи 9 Закона N 8-ФЗ).

В Указе Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 г. N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших" установлено, что специализированные службы оказывают на безвозмездной основе перечисленные выше услуги по погребению по первому требованию указанных в пункте 1 статьи 9 Закона N 8-ФЗ лиц, а также обращено внимание на недопустимость отказа специализированных служб в оказании таких услуг в связи с отсутствием у них необходимых средств и по другим основаниям (пункт 1), предусмотрено, что органы местного самоуправления выделяют специализированным службам необходимые средства для оказания гарантированного перечня услуг по погребению.

При отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности, погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел, также осуществляется специализированной службой, предоставляющей услуги, включающие оформление документов, необходимых для погребения; облачение тела; предоставление гроба; перевозку умершего на кладбище (в крематорий); погребение (статья 12 этого закона).

Специализированная служба принимает решение о погребении на общественном кладбище (пункт 1 статьи 18 Закона N 8-ФЗ).

Закон N 8-ФЗ не содержит понятие специализированной службы. Согласно пункту 2.1.3 ГОСТа 32609-2014 это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших, которые кроме ритуальных и мемориальных услуг оказывают дополнительные обрядовые, юридические и другие виды услуг.

Из положений статей 9 и 10 упомянутого закона следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя, лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Статьей 9 Закона N 8-ФЗ определено, что стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе в зависимости от категории, к которой относится умерший, за счет Пенсионного фонда Российской Федерации, федерального бюджета, Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации (пункт 3).

В силу положений статьи 10 названного закона в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 этого закона.

Исходя из оценки полномочий по организации ритуальных услуг, отнесенных Федеральным законом N 131-ФЗ к ведению муниципальных районов вопросов в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с Законом N 8-ФЗ, органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (пункт 1 статьи 7 Закона N 8-ФЗ), и оказание на безвозмездной основе определенного законом перечня услуг по погребению (статья 9 приведенного закона).

Федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном районе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Закона N 8-ФЗ и предоставления лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, права выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

При таком положении доводы административного ответчика о том, что федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок реализации гарантий, связанных с погребением умерших, и не исключает возможность выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, в том числе не учрежденными органом местного самоуправления, основаны на ошибочном толковании закона.

Утверждения автора жалобы об оказании надлежащим образом услуг по погребению на территории муниципального образования, отсутствии необходимости и финансовой возможности создания специализированной похоронной службы, не отменяют установленную законом обязанность ответчика.

Учитывая обстоятельства дела, и приведенные нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, судебная коллегия находит выводы судов об удовлетворении заявленных требований основанными на требованиях действующего законодательства. Суды первой и апелляционной инстанций обоснованно пришли к выводу о том, что органы местного самоуправления обязаны осуществлять меры организационно - властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения требований Федерального закона N 8-ФЗ от 12 января 1996 года "О погребении и похоронном деле".

Доводы кассационной жалобы повторяют позицию ответчика в судах первой и апелляционной инстанций, в оспариваемых судебных актах указанным доводам дана правильная правовая оценка в соответствии со статьей 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, они правомерно отклонены по мотивам, приведенным в судебных постановлениях.

Иное толкование автором кассационной жалобы положений законодательства не свидетельствует о неправильном применении судами норм материального и процессуального права.

Судами при разрешении спора не было допущено нарушения норм материального либо процессуального права, которые бы в силу положений части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации могли бы повлечь отмену оспариваемых судебных актов.

Оснований, перечисленных в части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и влекущих безусловную отмену судебных актов, по делу не установлено.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Костромского районного суда Костромской области от 15 мая 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Костромского областного суда от 17 августа 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу главы администрации Сущевского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи