Решение Московского городского суда от 04 декабря 2020 г. по делу N 3а-5426/2020

Московский городской суд в составе

председательствующего судьи Баталовой И.С.

при секретаре Комаровой Е.Д, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-5426/2020 по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора города Москвы о признании недействующими отдельных положений Устава муниципального округа Преображенское в г. Москве, утвержденного решением муниципального собрания Преображенское в г. Москве от 25.11.2003г. N 12, УСТАНОВИЛ:

Решением муниципального Собрания Преображенское в г. Москве от 25.11.2003 N 12 принят Устав муниципального округа Преображенское, который зарегистрирован в Департаменте территориальных органов исполнительной власти г. Москвы 08.12.2003 N 105.

Приказом ГУ Минюста РФ по Центральному федеральному округу от 29.12.2005 N 4 Уставу внутригородского муниципального образования Преображенское в городе Москве присвоен государственный регистрационный номер RU771800002005001. В настоящее время Устав действует в редакции от 12.01.2017 года.

Первый заместитель прокурора города Москвы, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими пп. "ж" п. 17, пп. "а" п. 21, пп. "е" п. 22 ч. 2 ст. 3, п. 2 ч. 1 ст. 6, ч. 7 ст. 11, пп. "е" п. 15 ст. 16, п. 16 ст. 16, ч. 5 ст. 17, ч. 2 ст. 22, ч.ч. 2 и 3 ст. 24, п. 1 ч. 5 ст. 30, п. 2 ч. 1 ст. 35 и ч. 2 ст. 37.

Административные исковые требования мотивированы тем, что названные положения Устава противоречат актам большей юридической силы. Длительное неприведение Устава в соответствие с изменениями

федерального законодательства создает условия для неисполнения органами

местного самоуправления возложенных на них обязанностей и, как

следствие, нарушения прав граждан. В рамках предоставленных полномочий Преображенским межрайонным прокурором в 2017 году неоднократно направлялись информационные письма о необходимости приведения указанных положений Устава в соответствие с требованиями федерального и

регионального законодательства (информационные письма от 13.11.2017

N 7-4-2017/9782, от 15.02.2017 N 7-3-2017/969). В связи с длительным непринятием мер по внесению изменений в

Устав Преображенским межрайонным прокурором г. Москвы 18.02.2019

главе муниципального округа Преображенское г. Москвы внесено

представление об устранении нарушений закона.

Согласно ответу главы муниципального округа Преображенское

г. Москвы вопрос о внесении изменений в Устав находится на постоянном

контроле, работа продолжается, вопрос выносится на заседания Совета

депутатов.

Однако до настоящего времени Устав в соответствие с требованиями

федерального и регионального законодательства не приведен.

В связи с необходимостью принятия действенных мер по

недопущению реализации муниципальных правовых актов, противоречащих

действующему законодательству, прокурор на основании ст. 35 от

17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" вправе

обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и

охраняемых законом интересов общества или государства.

В судебном заседании представитель прокурора требования поддержал, настаивал на их удовлетворении. Представитель административного ответчика не возражал против удовлетворения административного иска, указывая, что в настоящее время отсутствует возможность приведения Устава в соответствии с требованиями действующего законодательства, поскольку отсутствует необходимое количество голосов депутатов, согласных на принятие соответствующих поправок.

Изучив административное исковое заявление, исследовав материалы дела, выслушав явившихся лиц, суд приходит к следующему.

В соответствии со ст.20 Кодекса административного судопроизводства РФ верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.

В соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", он вправе оспорить в суде общей юрисдикции нормативные правовые акты, а также акты, обладающие нормативными свойствами, в порядке, предусмотренном главой 21 КАС РФ. Прокурор имеет право на обращение с административным иском о признании не действующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых, в частности, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами (пункт 2 статьи 1, пункт 3 статьи 22, статьи 23 и 28 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", статья 39, часть 3 статьи 208 КАС РФ).

Прокурор, обратившийся в суд с таким административным иском, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца, за исключениями, предусмотренными КАС РФ, и поэтому не дает заключения по административному делу.

Выясняя вопрос о соблюдении правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, необходимо проверять, соблюден ли порядок его государственной регистрации (если государственная регистрация данного акта предусмотрена законодательством), опубликования и вступления в силу.

Проверяя порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта, суд приходит к следующему.

Устав муниципального округа Преображенское принят решением муниципального Собрания Преображенское в г. Москве от

25.11.2003 N 12, зарегистрирован в Департаменте территориальных

органов исполнительной власти г. Москвы 08.12.2003г.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Устав опубликован в издании "Сокольники и весь

Восточный округ", N 1/245, декабрь, 2003 и его положения вступили в

законную силу.

В настоящее время Устав действует в редакции от 12.01.2017 года.

Разрешая вопрос о соответствии оспариваемого нормативного правового акта актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Местное самоуправление, по смыслу определяющих его конституционно-правовой статус статей 3 (часть 2), 12, 32 (части 1 и 2) и 130 - 133 Конституции Российской Федерации, выступает обязательной на всей территории Российской Федерации формой публично-территориальной самоорганизации населения, обеспечивающей участие граждан в самостоятельном и под свою ответственность решении населением непосредственно, а также через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения.

Конституция Российской Федерации также исходит из признания и гарантирования самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) и определяет решение вопросов местного значения предметной сферой его деятельности (статья 130, часть 1), предполагая при этом связанность местного самоуправления требованиями Конституции Российской Федерации и законов (статья 15, части 1 и 2) и необходимость взаимодействия между органами местного самоуправления и органами государственной власти для наиболее эффективного решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения.

Наряду с этим допускается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (статья 132, часть 2, Конституции Российской Федерации), а также иные формы участия органов местного самоуправления в осуществлении совместно с органами государственной власти функций государства на конкретной территории.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливая в соответствии с Конституцией Российской Федерации государственные гарантии осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, а также общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы его организации (преамбула), определяет и нормативную основу компетенции муниципальных образований, включая определение вопросов местного значения и их дифференциацию по видам муниципальных образований.

Так, пп. "ж" п. 17 ч.2 ст.3 Устава, который оспаривается в настоящем деле, предусмотрено, что к вопросам местного значения муниципального округа относятся участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального округа.

Соответствующее полномочие пп. "е" п. 15 ст. 16 Устава

отнесено к компетенции аппарата Совета депутатов муниципального округа

Преображенское.

Перечень вопросов местного значения с учетом ч. 3 ст. 79

Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливается законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.

В этой связи он определен ст. 8 Закона города Москвы от 06.11.2002

N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве". Орган местного самоуправления муниципального округа в городе

Москве дополнительными полномочиями по нормативному правовому

регулированию указанных вопросов не наделен.

В соответствии с пп. "к" п. 19 ч. 1 ст. 8 Закона города Москвы N 56 к

вопросам местного значения муниципального округа отнесено участие в

мероприятиях по профилактике терроризма и экстремизма, а также по

минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и

экстремизма на территории муниципального округа, организуемых

федеральными органами исполнительной власти и (или) органами

исполнительной власти города Москвы.

Поскольку Законом города Москвы N 56 к вопросам местного

значения муниципального округа отнесено только участие в указанных

мероприятиях по профилактике, организуемых федеральными органами

исполнительной власти и (или) органами исполнительной власти города

Москвы, суд соглашается с доводами прокурора о том, что пп. "ж" п. 17 ч. 2 ст. 3, пп. "е" п. 15 ст. 16 Устава не соответствует

ч. 3 ст. 79 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пп. "к" п. 19 ч. 1 ст. 8 Закона города Москвы N56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве".

По аналогичным основаниям противоречит требованиям федерального

и московского законодательства пп. "е" п. 22 ч. 2 ст. 3 Устава, которым к

вопросам местного значения муниципального округа Преображенское

отнесено внесение в соответствии с Законом города Москвы от 25.06.2008

N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" в орган исполнительной

власти города Москвы, уполномоченный в области градостроительного

проектирования и архитектуры, или в соответствующую окружную

комиссию по вопросам градостроительства, землепользования и застройки

при Правительстве Москвы предложений в части, касающейся территории муниципального округа, к проектам разработанных в виде отдельных документов градостроительных планов земельных участков, предназначенных для строительства, реконструкции объектов капитального строительства на не подлежащей реорганизации жилой территории.

Указанный вопрос в перечень вопросов местного значения, предусмотренный ч. 3 ст. 79 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ч. 1 ст. 8 Закона города Москвы N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве", после принятия Закона города Москвы от 28.06.2017 N 19 "О внесении изменений в статью 8 Закона города Москвы от 6 ноября 2002

года N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве"

и статью 74 Закона города Москвы от 25 июня 2008 года N 28

"Градостроительный кодекс города Москвы", не входит.

В соответствии с пп. "а" п. 21 ч. 2 ст. 3 Устава, который также оспаривается административным истцом, к вопросам местного

значения муниципального округа Преображенское отнесено внесение в

уполномоченные органы исполнительной власти города предложений к

проектам городских целевых программ.

Данная норма не соответствует ч. 3 ст. 79 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пп. "б" п. 23 ч. 1 ст. 8 Закона города Москвы N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве", которыми к вопросам местного

значения муниципального округа отнесено внесение в уполномоченные

органы исполнительной власти города Москвы предложений к проектам

государственных программ (подпрограмм государственных программ)

города Москвы, а не проектам городских целевых программ.

Более того, Бюджетным кодексом Российской Федерации утверждение и реализация городских целевых программ не предусмотрена.

В силу ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации к

компетенции высшего исполнительного органа государственной власти

субъекта Российской Федерации отнесено утверждение государственных

программ субъекта Российской Федерации.

Пунктом 2 ч. 1 ст. 6 Устава, который оспаривается административным истцом, к исключительной компетенции Совета

депутатов отнесено рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, утверждение отчета об исполнении местного бюджета.

Однако в соответствии с п. 2 ч. 10 ст. 35 Федерального закона, п. 3 ч. 4 ст. 12 Закона города Москвы N 56 в исключительной компетенции

представительного органа находятся только утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении. Таким образом, перечень полномочий, находящихся в исключительной

компетенции представительного органа муниципального образования, расширен по сравнению с тем, как он определен федеральным и московским законодательством.

Поскольку указанные вопросы урегулированы федеральными законами и законодательными актами города Москвы, органы местного самоуправления полномочиями по дополнительному нормативному правовому регулированию данных вопросов не наделены. Следовательно, пункт 2 ч.1 ст.6 Устава противоречит п.2 части 10 ст.35 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст.12 Закона города Москвы N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве".

Согласно ч. 7 ст. 11 Устава, который оспаривается административным истцом, при досрочном прекращении полномочий

главы муниципального округа новый глава муниципального округа избирается не позднее чем через 60 дней со дня прекращения полномочий главы муниципального округа.

Однако данные вопросы урегулированы ч. 8.1-1 ст. 36 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ч.9.1 ст.14 Закона города Москвы N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве".

Из приведенных норм следует, что в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования избрание главы муниципального образования, избираемого представительным органом из своего состава или из числа

кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам

конкурса, осуществляется не позднее чем через шесть месяцев со дня такого прекращения полномочий.

При этом если до истечения срока полномочий представительного органа осталось менее шести месяцев, избрание главы

муниципального образования из состава представительного органа

осуществляется на первом заседании вновь избранного представительного органа, а избрание главы муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, - в течение трех месяцев со дня избрания представительного органа в правомочном составе. С учетом изложенного предусмотренный ч. 7 ст. 11 Устава порядок избрания главы муниципального округа не соответствует ч. 8.1-1 ст. 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления", ч. 9.1 ст. 14 Закона города Москвы N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве".

В соответствии с п. 16 ст. 16 Устава, который оспаривается в настоящем деле, к полномочиям аппарата Совета

депутатов отнесено содействие осуществлению государственного

экологического мониторинга, внесение в уполномоченный орган

исполнительной власти города Москвы предложений по созданию и

размещению постов государственного экологического мониторинга, осуществление добровольного экологического мониторинга на территории муниципального округа.

Указанная норма не соответствует п. 12 ч. 4 ст. 12 Закона города

Москвы N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве", в соответствии с которым внесение в уполномоченные

органы исполнительной власти города Москвы предложений по вопросам местного значения в соответствии со ст. 8 Закона города Москвы N 56

является исключительной компетенцией представительного органа.

Частью 5 ст. 17 Устава, который оспаривается административным истцом, на Совет депутатов возложена обязанность

установить квалификационные требования, в том числе к стажу

муниципальной службы или работы по специальности.

Установлено, что в силу п. 1 ст. 5, ч. 2 ст. 9 Федерального закона

от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", ч. 2.1 ст. 10 Закона города Москвы от 22.10.2008 N 50 "О муниципальной службе в городе Москве" квалификационные требования к стажу муниципальной службы или работы по специальности, направлению подготовки для замещения должностей муниципальной службы не предъявляются. С учетом изложенного ч. 5 ст. 17 Устава не соответствует актам большей юридической силы.

Соглашается суд с доводами административного истца о том, что противоречит актам большей юридической силу ч. 2 ст. 22 Устава, согласно которой решения Совета депутатов принимаются в порядке, установленном Регламентом Совета депутатов.

Указанные вопросы урегулированы п. 6 ч. 1 ст. 44 Федерального

закона "Об общих принципах организации местного самоуправления", согласно которой порядок принятия (издания) муниципальных

правовых актов должен определяться уставом муниципального образования, а не Регламентом представительного органа.

Согласно ч.ч. 2 и 3 ст. 24 Устава, положения которой оспариваются в настоящем деле, датой официального опубликования

муниципального нормативного правового акта является день первого

опубликования его полного текста в печатном средстве массовой

информации, определенном Советом депутатов. Муниципальный

нормативный правовой акт (за исключением Устава, решения Совета

депутатов о внесении изменений и дополнений в Устав) вступает в силу со

дня его официального опубликования, если в самом акте не оговорено иное.

Указанные нормы не соответствуют ч. 2 ст. 47 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", которыми уже определены требования к печатному изданию, которое может

служить источником официального опубликования, а также порядок

вступления в силу муниципальных правовых актов и муниципальных

нормативных правовых актов в зависимости от их категории.

В соответствии с требованиями данной нормы для официального опубликования используется периодическое печатное издание, распространяемое в соответствующем муниципальном образовании. В

случае, если муниципальные нормативные правовые акты, затрагивают

права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливают

правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, они вступают в силу после их официального

опубликования (обнародования).

Административным истцом оспариваются положения п.1 ч.5 ст.30 Устава, согласно которым на публичные слушания выносятся

проект Устава, проект нормативного правового акта Совета депутатов о

внесении изменений и дополнений в Устав, кроме случаев, когда изменения в

Устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в Уставе

вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с

законами города Москвы.

В силу п. 1 ч. 3 ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ч. 3.1 ст. 6

Закона города Москвы N 56 на публичные слушания должны выноситься

проект устава муниципального образования, а также проект муниципального

нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный

устав, кроме случаев, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ в целях приведения данного устава в соответствии с нормативными правовыми актами.

С учетом изложенного п. 1 ч. 5 ст. 30 Устава не соответствует

требованиям федерального и московского законодательства, поскольку на публичные слушания не выносятся изменения и дополнения в указанные проекты не только в целях приведения закрепляемых в Уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствии с законами города Москвы, но и в целях приведения устава в целом в соответствие с

положениями, в том числе Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта

Российской Федерации.

Более того, предусмотренное Уставом приведение

его норм в соответствие с законами может осуществляться не только в форме

точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта

Российской Федерации, но путем признания отдельных норм утратившими

силу, внесения в них изменений.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 35 Устава, положения которого оспариваются административным истцом, в собственности

муниципального округа может находиться имущество, предназначенное для

осуществления переданных полномочий, в случаях, установленных законами

города Москвы.

Состав муниципального имущества внутригородских муниципальных

образований городов федерального значения с учетом ч. 4 ст. 79

Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" должен определяться законами субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 23 Закона города Москвы N 56 в собственности муниципального образования может находиться не только имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных

полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных законами города Москвы, но и в случаях, установленных

федеральными законами.

С учетом изложенного п. 2 ч. 1 ст. 35 Устава не соответствует ч. 4

ст. 79 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 2 ч. 1 ст. 23 Закона города Москвы N 56.

Частью 2 ст. 37 Устава, который оспаривается административным истцом, установлено, что источники формирования

доходов местного бюджета и нормативы отчислений от федеральных, региональных, местных налогов и сборов в местный бюджет определяются

законом города Москвы о бюджете города Москвы и не подлежат изменению

в течение текущего финансового года.

Указанная норма не соответствует ч. 3 ст. 79 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ч. 1 ст. 5 Закона города Москвы от 10.09.2008 N 39 "О бюджетном устройстве и

бюджетном процессе в городе Москве", которыми уже определена компетенция органов государственной власти города Москвы по нормативному правовому регулированию вопросов формирования доходов бюджетов муниципальных образований.

Поскольку в соответствии с указанными нормами закона города Москвы о бюджете должны определяться источники формирования доходов бюджетов муниципальных образований и нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов, в том числе, от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов, неналоговых доходов в бюджеты муниципальных образований, ч.2 ст.37 Устава нуждается в приведение в соответствии с положениями ч.3 ст.79 ФЗ "О б общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ч. 1 ст. 5 Закона города Москвы от 10.09.2008 N 39

"О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве".

Как разъяснено пунктом 38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся, и на основании этого акта не были реализованы права граждан и организаций, суд приходит к выводу, что оспариваемый акт подлежит признанию недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В соответствии с частью 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления - "Московский муниципальной вестник".

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Московский городской суд

РЕШИЛ:

Признать недействующими с даты вступления решения суда в законную силу следующие положения Устава муниципального округа Преображенское в г. Москве, утвержденного решением муниципального собрания Преображенское в г. Москве от 25.11.2003г. N 12: пп. "ж" п. 17, пп. "а" п. 21, пп. "е" п. 22 ч. 2 ст. 3, п. 2

ч. 1 ст. 6, ч. 7 ст. 11, пп. "е" п. 15 ст. 16, п. 16 ст. 16, ч. 5 ст. 17, ч. 2 ст. 22, ч.ч. 2 и 3 ст. 24, п. 1 ч. 5 ст. 30, п. 2 ч. 1 ст. 35 и ч. 2 ст. 37.

Решение суда может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия судом решения в окончательной форме через Московский городской суд.

Судья

Московского городского суда И.С. Баталова

Мотивированное решение изготовлено 14 декабря 2020 года