Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 18 декабря 2020 г. по делу N 8а-31195/2020[88а-29529/2020]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Васляева В.С, Кривенкова О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Волкова С.С. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 10 июня 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Волкова С.С. к Балашихинской городской прокуратуре о признании незаконным ответа от 21 августа 2019 года.

Заслушав доклад судьи Желонкиной Г.А, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Волков С.С. обратился в суд с административным иском, в котором просил признать незаконным ответ Балашихинской городской прокуратуры от 21 августа 2019 года.

В обоснование заявленных требований указал, что 16 августа 2019 года по электронной почте подал в Балашихинскую городскую прокуратуру заявление о возбуждении дела об административном правонарушении по статье 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку на его обращение от 4 июля 2019 года на действия должностных лиц администрации городского округа Балашиха прокурором ответ не дан. Вместо принятия в порядке статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях процессуального решения в виде постановления о возбуждении дела об административном правонарушении или определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении дан оспариваемый ответ от 21 августа 2019 года, который указывает на несоблюдение прокурором установленного порядка разрешения обращения.

Решением Балашихинского городского суда Московской области от 6 февраля 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 10 июня 2020 года, в удовлетворении административного искового заявления Волкова С.С. отказано.

В кассационной жалобе, поданной 17 ноября 2020 года через Балашихинский городской суд Московской области, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 27 ноября 2020 года, Волков С.С. просит отменить состоявшиеся судебные акты в связи с неправильным применением норм материального права. Ссылается на несоответствие выводов судов, изложенных в судебных актах, обстоятельствам дела, отсутствие доказательств направления в его адрес копии определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

В письменных возражениях на кассационную жалобу Балашихинская городская прокуратура просит оспариваемые судебные акты оставить без изменения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно, в надлежащей форме, информация имеется, в том числе на официальном сайте суда, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы с учетом дополнения, возражений на жалобу, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра в кассационном порядке по доводам жалобы не установлено.

В силу положений статьи 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, за исключением случаев, предусмотренных статьями 5.39, 5.63 указанного кодекса, влечет наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.

В соответствии с частью 1 статьи 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 5.59 данного кодекса, возбуждаются прокурором. При осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена поименованным кодексом или законом субъекта Российской Федерации.

Материалами административного дела подтверждается и установлено судами, что 15 апреля 2019 года в Балашихинскую городскую прокуратуру через электронную почту поступило обращение Волкова С.С. о возбуждении дела об административном правонарушении по статье 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении администрации городского округа Балашиха, которая в нарушение части 3 статьи 8 Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" не направила его обращение в "данные изъяты"

По результатам рассмотрения обращения 19 апреля 2019 года на адрес электронной почты "данные изъяты" Волкова С.С. было направлено определение первого заместителя Балашихинского городского прокурора от 18 апреля 2019 года об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении должностных лиц администрации городского округа Балашиха.

4 июля 2019 года в Балашихинскую городскую прокуратуру через электронную почту поступило обращение Волкова С.С, в котором он указывал, что 12 мая 2019 года подал в прокуратуру заявление о возбуждении дела об административном правонарушении, но ответ не был направлен. Просил направить ответ.

9 июля 2019 года обращение Волкова С.С. было рассмотрено. В ответе за подписью первого заместителя городского прокурора указано, что все ранее поданные заявления были рассмотрены в соответствии с требованиями законодательства, оснований для реализации мер прокурорского реагирования не было выявлено.

16 августа 2019 года на адрес электронной почты городской прокуратуры поступило обращение Волкова С.С. о том, что 4 июля 2019 года он подавал в прокуратуру заявление о возбуждении дела об административном правонарушении по статье 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, но в нарушение части 4 статьи 10 и части 1 статьи 12 Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" ответ не был дан, в связи с чем просил возбудить дело об административном правонарушении в отношении нижестоящего прокурора.

21 августа 2019 года по итогам рассмотрения обращения прокуратурой на адрес электронной почты Волкова С.С. дан ответ, согласно которому поданные заявления Волкова С.С. рассмотрены в городской прокуратуре в соответствии с требованиями Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", Инструкции "О порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации", утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30 января 2013 года N 45. Нарушения требований закона при рассмотрении обращений не выявлено, основания для реализации мер прокурорского реагирования не имеются. Одновременно заявителю разъяснено, что в силу статьи 4 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Отмечено, что положениями федерального законодательства не предусмотрен порядок возбуждения вышестоящим прокурором в отношении нижестоящего прокурора дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Разъяснены положения пункта 4.15 Инструкции, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30 января 2013 N 45.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции, с выводами которого согласилась апелляционная инстанция, руководствуясь положениями вышеприведенного законодательства, исходил из того, что обращения Волкова С.С. рассмотрены уполномоченными лицами, в установленном законом порядке, даны мотивированные ответы. Права и законные интересы административного истца не нарушены. Балашихинской городской прокуратурой было вынесено определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении от 18 апреля 2019 года в отношении должностных лиц администрации городского округа Балашиха, которое направлено Волкову С.С. Право административного истца на своевременное получение ответов по существу поставленных в обращении вопросов, не было нарушено.

Судебная коллегия соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций.

Федеральный закон от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" наделяет прокуратуру специальными полномочиями, необходимыми для выполнения возложенных на нее функций. Реализация данных полномочий является исключительной прерогативой органов прокуратуры, работники которой несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд.

В силу пункта 3.1 Инструкции от 30 января 2013 года N 45 обращения, поступившие в органы прокуратуры Российской Федерации, подлежат обязательному рассмотрению. По результатам предварительного рассмотрения должно быть принято одно из следующих решений: о принятии к разрешению; об оставлении без разрешения; о передаче на разрешение в нижестоящие органы прокуратуры; о направлении в другие органы; о прекращении рассмотрения обращения; о приобщении к ранее поступившему обращению; о возврате заявителю.

Согласно части 2 статьи 8 и статьи 12 Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", пункту 5.1 Инструкции от 30 января 2013 года N 45 обращения граждан, должностных и иных лиц разрешаются в течение 30 дней со дня их регистрации в органах прокуратуры Российской Федерации, а не требующие дополнительного изучения и проверки - в течение 15 дней, если иное не предусмотрено федеральным законодательством.

Пунктом 6.1 Инструкции от 30 января 2013 года N 45 определено, что обращения, в том числе взятые на контроль (особый контроль), считаются разрешенными только в том случае, если рассмотрены все поставленные в них вопросы, приняты в соответствии с действующим законодательством необходимые меры и даны исчерпывающие ответы заявителям.

Ответ на обращение (запрос), поступившее в органы прокуратуры по информационным системам общего пользования, направляется в форме электронного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении, или в письменной форме по почтовому адресу.

Пунктом 6.5 Инструкции от 30 января 2013 года N 45 предусмотрено, что при отказе в удовлетворении обращения ответ заявителю должен быть мотивирован. В нем дается оценка всем доводам обращения, а отказ в его удовлетворении должен быть обоснован. Кроме того, в ответе заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом.

Аналогичные положения предусмотрены в статье 10 Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Таким образом, судами установлено, что обращения Волкова С.С. были рассмотрены административным ответчиком в соответствии с положениями Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации и Инструкцией "О порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации", утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30 января 2013 года N 45.

Учитывая обстоятельства дела, нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций об отказе в удовлетворении заявленных требований основанными на требованиях действующего законодательства и установленных обстоятельствах.

При этом судебная коллегия отмечает, что пунктом 2 статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" установлен исчерпывающий перечень видов и объектов надзора, а также соответствующие полномочия органов прокуратуры. Так, в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

- надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- надзор за исполнением законов судебными приставами;

- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

- уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

- координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

- возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами.

Кроме того, пунктом 1 статьи 21 данного закона предусмотрено, что предметом надзора за исполнением закона являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в поименованном пункте.

Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона (пункт 2 статьи 22).

Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (пункт 1 статьи 25).

Из анализа приведенных норм, закрепляющих содержание отдельных предметов надзора, его виды и объекты, а также неразрывно связанные с ними полномочия органов прокуратуры по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных в том числе и статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в их системном единстве следует, что органы прокуратуры обладают указанными юрисдикционными полномочиями как вне, так и в рамках осуществления надзорных мероприятий исключительно в отношении поименованных в статьях 2, 21, 26, 29, 32 названного закона органов публичной власти.

Принятие процессуального решения в виде возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении нижестоящего прокурора вышестоящим прокурором не поименовано в выше названных статьях.

Таким образом, административный ответчик действовал в рамках предоставленных ему законом полномочий, не допустив нарушений прав и свобод Волкова С.С.

По смыслу положений статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

Совокупность таких условий при рассмотрении настоящего административного дела не установлена.

Доводы кассационной жалобы, по своей сути, выражают несогласие административного истца с выводами суда, однако не свидетельствуют о незаконности оспариваемого судебного акта, а также о нарушении прав административного истца.

Обстоятельства, имеющие значение для дела, судами установлены правильно, представленные доказательства оценены в соответствии с положениями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, влекущих отмену судебных актов, не допущено.

Суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 10 июня 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Волкова С.С. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 18 декабря 2020 года.

Председательствующий

Судьи