Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 03 декабря 2020 г. по делу N 66а-5880/2020

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Селиверстовой И.В, Ефремовой О.Н, при секретаре Кузьминой К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-134/2020 по административному исковому заявлению Соловья Александра Анатольевича об оспаривании Генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N225 и Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N339 в части установления границ санитарно-защитной зоны в пределах земельного участка с кадастровым номером N, по апелляционной жалобе Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области на решение Калининградского областного суда от 25 августа 2020 года, которым административное исковое заявление удовлетворено, заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В, объяснения представителя Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области по доверенности Ждановой И.Ю, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего, что постановленное по делу решение суда по доводам апелляционной жалобы отмене не подлежит, судебная коллегия

установила:

6 июля 2016 года решением городского Совета депутатов Калининграда (пятого созыва) N 225 утвержден Генеральный план городского округа "Город Калининград" на период до 2035 года включительно в виде графических и текстовых материалов (далее - Генеральный план).

Решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" в виде графических и текстовых материалов (далее - Правила землепользования и застройки).

Данные нормативные правовые акты опубликованы соответственно в газете "Гражданин" 15 июля 2016 года, N 33-с (512) и 9 января 2018 года, N 1 (1985), а также размещены на официальном сайте городского Совета депутатов Калининграда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Соловей А.А, являясь арендатором земельного участка с кадастровым номером N, площадью 790 кв.м, расположенного по адресу: "адрес", на основании договора аренды земельного участка от 29 ноября 2017 года N, соглашения о переуступке права аренды от29 ноября 2017 года, обратился в Калининградский областной суд с административным иском о признании недействующими и не подлежащими применению с момента вступления решения суда в законную силу Генерального плана и Правил землепользования и застройки в части установления санитарно-защитной зоны (далее - СЗЗ) предприятий, сооружений и других объектов (производственно-, санитарно-, инженерно-технических) в пределах границ земельного участка с кадастровым номером N.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что спорный земельный участок был предоставлен ему администрацией городского округа "Город Калининград" для индивидуального жилищного строительства. 10 октября 2018 года он обратился в администрацию городского округа "Город Калининград" с уведомлением о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства на вышеуказанном земельном участке, в чем ему было отказано в связи с тем, что жилой дом размещен в зоне с особыми условиями использования территорий Н-8 - санитарно-защитной зоне предприятия АО "ПЖТ "Думпкар".

Между тем, Агентством по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области, направленного в ответ на его обращение, было сообщено, что информация об утверждении проекта санитарно-защитной зоны и установления границ СЗЗ АО "ПЖТ "Думпкар", а также о размере ориентировочной СЗЗ для производственной площадки предприятия в администрации городского округа отсутствовала, в связи с чем указанная зона не была отражена в документах градостроительного планирования и территориального зонирования.

Указывал, что вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, в связи с чем включение земельного участка с кадастровым номером N в зону с особыми условиями использования территории Н-8 нарушает права административного истца, как его арендатора, поскольку препятствует постройке индивидуального жилого дома.

Решением Калининградского областного суда от 25 августа 2020 года административное исковое заявление удовлетворено.

Не согласившись с решением суда, Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области обратилось в судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, как принятый с нарушением норм материального права.

В обоснование доводов жалобы указывает, что оспариваемый Генеральный план и Правила землепользования и застройки соответствуют действующему законодательству, поскольку в границах санитарно-защитной зоны не допускается использование земельных участков в целях размещения жилой застройки, в свою очередь согласно пункту 7.1.14 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" ООО "ПЖТ Думпкар" относится к предприятиям II класса опасности по санитарной классификации с размером ориентировочной санитарно-защитной зоны 500 метров, наличие санитарно-защитной зоны ООО "ПЖТ Думпкар" размером 500 метров подтверждается письмами Управления Роспотребнадзора по Калининградской области от 30 ноября 2012 года N и от 24 января 2018 года N.

Обращает внимание, что ограничения использования земельных участков в санитарно-защитной зоне предприятия ООО "ПЖТ Думпкар" действуют до 1 января 2022 года, при этом, в соответствии с новым порядком, границы санитарно-защитной зоны ООО "ПЖТ Думпкар" должны быть установлены не позднее 1 января 2025 года.

Просит отменить состоявшееся по делу решение и вынести новое, которым в удовлетворении административного иска отказать.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Калининградской области представлены возражения.

В судебном заседании, организованном с использованием систем видеоконференц-связи, представитель Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области по доверенности Жданова И.Ю. доводы апелляционной жалобы поддержала по изложенным в ней основаниям.

Иные участвующие в деле лица в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Согласно части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ), части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Город Калининград является муниципальным образованием, наделенным статусом городского округа (статья 1 Закона Калининградской области от 15 мая 2004 г. N 397 "О наделении муниципального образования "Город Калининград" статусом городского округа").

Частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, введенной Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" Градостроительный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 8.2, согласно которой полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные данным кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ.

Законом Калининградской области от 30 ноября 2016 г. N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области" (далее - Закон N 19) утверждение документов территориального планирования муниципальных образований и правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области, внесение изменений в такие документы отнесено к полномочиям Правительства Калининградской области.

Пунктом 4 статьи 2 Закона N 19 предусмотрено, что документы территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, документы градостроительного зонирования муниципальных образований Калининградской области, документация по планировке территории муниципальных образований Калининградской области, местные нормативы градостроительного проектирования, разработка которых была начата до вступления в силу этого закона, утверждаются органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, оспариваемые Генеральный план и Правила землепользования и застройки, учитывая, что разработка этих правил началась до вступления в силу Закона N 19, приняты уполномоченным на дату их принятия органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24 - 25, 31 - 32 ГрК РФ.

Полно установив обстоятельства, связанные с процедурой принятия оспариваемых нормативных правовых актов и правильно применив положения федерального и регионального законодательства, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным на дату их издания представительным органом местного самоуправления с соблюдением требований законодательства, предъявляемым к форме, процедуре их принятия и обнародования.

Данные выводы суда, с которыми судебная коллегия соглашается, подтверждаются материалами административного дела, решение суда по указанным основаниям не обжалуется.

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает названный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 ГрК РФ), к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.

Так, пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.

На основании пункта 2.1 Постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03) по своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме.

На основании абзаца 2 пункта 1 Постановления Правительства РФ от 03.03.2018 N 222 "Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон" санитарно-защитные зоны устанавливаются в отношении действующих, планируемых к строительству, реконструируемых объектов капитального строительства, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека (далее - объекты), в случае формирования за контурами объектов химического, физического и (или) биологического воздействия, превышающего санитарно-эпидемиологические требования.

Требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству определены данным постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74 (далее - СанПиН).

Согласно разделу VII СанПиН для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон.

Вместе с тем конкретные размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I - III класса опасности является обязательной (пункты 3.1, 3.10 СанПиН). Установление, изменение размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации (пункт 4.2 СанПиН).

Пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 г. N 222 "Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон" на правообладателей объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу указанного постановления, в отношении которых подлежат установлению санитарно-защитные зоны, возлагается обязанность в срок не более одного года со дня вступления в силу данного постановления проведения исследований (измерений) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта и предоставления в Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (ее территориальные органы) заявления об установлении санитарно-защитной зоны с приложением к нему документов, предусмотренных пунктом 14 утвержденных указанным постановлением Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон (далее - Правила установления санитарно-защитных зон).

Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ) и отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (подпункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ).

Характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана, в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения (пункт 1 части 4 статьи 23 ГрК РФ), а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения (пункты 4 и 5 части 7 статьи 23 ГрК РФ).

Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

Судебная коллегия, с учетом приведенных норм, а также анализа положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что вопросы установления размера и границ СЗЗ не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований соответствующего законодательства.

Суд первой инстанции проанализировав положения "СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03. 2.2.1/2.1.1. Проектирование, строительство, реконструкция и эксплуатация предприятий, планировка и застройка населенных мест. Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы", утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 10.04.2003 N 38 пришел к выводу, что ни на момент принятия оспариваемых актов, ни на дату рассмотрения дела в суде для ООО "ПЖТ Думпкар" СЗЗ в соответствии с требованиями санитарного законодательства не установлена, а следовательно отражена в оспариваемых актах без достаточных на то оснований.

Судебная коллегия, учитывая в том числе положения статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, а также тот факт что решением Калининградского областного суда от 7 февраля 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 июня 2020 года установлен факт отсутствия принятия в требуемой форме решения об установлении СЗЗ в отношении ООО "ПЖТ Думпкар", соглашается с выводом суда первой инстанции о правомерности заявленных административным истцом требований.

Доводы апелляционной жалобы об обратном подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании закона. Отображение в документах территориального планирования санитарно-защитных зон допускается только после установления их уполномоченным органом.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, отсутствие акта об утверждении границ санитарно-защитной зоны исключает возможность их отображения в генеральном плане и правилах землепользования и застройки.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, правомерно признал оспариваемые нормативные правовые акты не действующими в части, что соответствует положениям статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Калининградского областного суда от 25 августа 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи