Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 декабря 2020 г. по делу N 66а-6203/2020

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Жудова Н.В. и Ефремовой О.Н, при ведении протокола помощником судьи Ковалевой Е.А, рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи административное дело N 3а-299/2020 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Континент" о признании недействующим в части нормативного правового акта, по апелляционной жалобе Воронежской городской Думы на решение Воронежского областного суда от 2 сентября 2020 года, которым удовлетворено административное исковое заявление.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н, пояснения представителя Воронежской городской Думы Похмелкиной М.В. и представителя Управления главного архитектора администрации городского округа Воронеж Сальковой Е.В... поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя административного истца Кардашова С.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

общество с ограниченной ответственностью "Континент" (далее также - ООО "Континент", Общество) обратилось в областной суд с административным иском, в котором просило признать недействующими Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденные решением Воронежской городской Думы от 25 декабря 2009 года N 384-II (далее - Правила землепользования) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", к двум территориальным зонам с индексом ИТ-1 "Городские магистрали и улицы" и с индексом Ж7 "Многоэтажная застройка".

В обоснование заявленных требований, ссылаясь на несоответствие оспариваемых норм положениям статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Общество указывает, что ему на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N. При этом помещение части земельного участка в территориальную зону с индексом ИТ-1 не позволяет административному истцу выбирать для участка виды разрешенного использования, установленные для зоны с индексом Ж-7, что создает препятствия в использовании земельного участка, поскольку устанавливает взаимоисключающие градостроительные регламенты, не позволяет возводить на земельном участке объекты капитального строительства, в том числе в соответствии с видом разрешенного использования "проектирование и строительство индивидуальной жилой застройки", присвоенным земельному участку при постановке на государственный кадастровый учет.

Решением Воронежского областного суда от 2 сентября 2020 года требования административного истца удовлетворены.

С данным решением не согласилась Воронежская городская Дума.

В апелляционной жалобе административный ответчик просит судебный акт отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права и несоответствие выводов суда обстоятельствам дела.

Свои доводы мотивируя тем, что проходящая по территории спорного земельного участка красная линия утверждена в 1979 году в составе проекта детальной планировки Северного жилого района, принятого в установленном на дату его утверждения порядке. Земельный участок административного истца согласно Генеральному плану отнесен к функциональной зоне застройки многоэтажными жилыми домами и к зоне объектов транспортной инфраструктуры, Правила землепользования в оспариваемой части Генеральному плану не противоречат, а красная линия по ул. 60 Армии соответствует как границам территориальных зон, так и границам функциональных зон. Таким образом выводы суда первой инстанции об отсутствии установленной в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации красной линии по ул. 60 Армии не соответствуют обстоятельствам дела.

Податель жалобы не согласен с выводом суда, что земельный участок административного истца расположен в двух территориальных зонах, поскольку зона ИТ-1 фактически определяет границы территории общего пользования и не влечет неопределенности правового режима земельного участка.

Относительно апелляционной жалобы представителем административного истца представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (пункт 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (пункт 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительное зонирование согласно пункту 6 статьи 1 данного Кодекса - это разделение территорий городов и других муниципальных образований на зоны в целях установления для каждой из них соответствующих градостроительных регламентов, а к документам градостроительного зонирования относятся правила землепользования и застройки - документ, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). В правила землепользования и застройки наряду с правовыми нормами включаются также карта градостроительного зонирования, на которой отображаются границы территориальных зон, и градостроительные регламенты - нормативные ограничения градостроительной деятельности, вводимые в зависимости от целей использования земельных участков (жилые, торговые, промышленные и т.д.), их размеров, высоты и объема объектов капитального строительства, плотности застройки (глава 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Законом Воронежской области от 31 октября 2005 года N 66-ОЗ муниципальное образование город Воронеж наделено статусом городского округа.

В соответствии со статьями 28, 29, 55, 56 Устава городского округа город Воронеж (принят постановлением Воронежской городской Думы от 27 октября 2004 года N 150-1), Воронежская городская Дума является представительным органом местного самоуправления, к полномочиям которого относится, в том числе, принятие нормативных правовых актов по вопросам, относящихся к его компетенции. Нормативные правовые акты принимаются Воронежской городской Думой в форме решений.

Решением Воронежской городской Думы от 25 декабря 2009 года N 384-II утверждены Правила землепользования, включающие карту градостроительного зонирования территории городского округа город Воронеж.

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемые Правила землепользования приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативного правового акта, порядка его принятия и утверждения, а также официального опубликования и по этим основаниям не обжалуются.

Из материалов дела следует, что ООО "Континент" является собственником земельного участка с кадастровым номером N, категории земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: проектирование и строительство индивидуальной жилой застройки, расположенного по адресу: "адрес", поставленного на кадастровый учет 8 февраля 2005 года.

По сообщению руководителя Управления главного архитектора администрации городского округа город Воронеж от 15 января 2020 года N 13597214, принадлежащий административному истцу земельный участок расположен в двух территориальных зонах: Ж7 - "многоэтажная застройка" и ИТ1 - "городские магистрали и улицы".

В соответствии с частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах не допускается.

Положения статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливают, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции руководствовался указанными нормами градостроительного и земельного законодательства и обоснованно исходил из того, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта и определении границ территориальных зон не были учтены местоположение и границы земельного участка с кадастровым номером N, сведения о котором на момент утверждения Правил землепользования имелись в государственном кадастре недвижимости. Кроме того, нахождение земельного участка административного истца одновременно в двух территориальных зонах ограничивает право административного истца на использование земельного участка по назначению.

Судебная коллегия находит данные выводы суда правильными, основанными на верном применении норм материального права.

В ходе рассмотрения дела по существу административным ответчиком не оспаривалось, что земельный участок с кадастровым номером N, относящийся к категории земель: земли населенных пунктов, располагается в двух территориальных зонах ИТ1 и Ж7.

При этом территориальная зона Ж7 является жилой зоной и предназначена для застройки многоэтажными жилыми домами.

Зона городских магистралей и улиц ИТ1 включает в себя не только территорию общего пользования с элементами уличной дорожной сети, но и участки территории города, предназначенные для размещения объектов автомобильного транспорта и установления санитарно-защитных зон и санитарных разрывов таких объектов, а также размещения объектов дорожного сервиса при условии соответствия требованиям законодательства о безопасности дорожного движения.

Судебная коллегия соглашается с суждением суда о том, что нахождение земельного участка в нескольких территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования создает неопределенность его правового режима, в связи с чем не может быть принят во внимание довод апелляционной жалобы об отсутствии нарушения прав и законных интересов административного истца на использование земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования.

Частью 8 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов.

Градостроительный регламент зоны территории городских магистралей и улиц (ИТ1), установленный в статье 18 Правил землепользования, как было указано выше, предусматривает размещение объектов автомобильного транспорта, объектов дорожного сервиса, так и территорию общего пользования.

Территорией общего пользования признается территория, предназначенная для беспрепятственного использования неограниченным кругом лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары), границы которой обозначаются красными линиями (пункты 11 и 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На земельные участки в границах территорий общего пользования действие градостроительного регламента не распространяется (часть 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации (пункт 12 статьи 85 Земельный кодекс Российской Федерации).

Исходя из пункта 3.37 СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденного приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30 декабря 2016 года N 1034/пр, улично-дорожная сеть - это система объектов капитального строительства, включая улицы и дороги различных категорий и входящие в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемые с учетом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций, границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.

Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод, что в отношении территории общего пользования в документах градостроительного зонирования не предполагается установление территориальной зоны и градостроительного регламента.

Таким образом установленное оспариваемым нормативным правовым актом территориальное планирование и градостроительное зонирование нельзя считать соответствующим градостроительному и земельному законодательству.

Довод апелляционной жалобы о том, что суд не принял во внимание установление красных линий проектом детальной планировки Северного жилого района, утверждённого решением исполнительного комитета Воронежского городского совета народных депутатов от 15 марта 1979 года N 108/6, не может повлечь отмену решения суда, поскольку прохождение красных линий через указанный участок предполагает отнесение его части к территории общего пользования, что с учетом сформированных границ участка и его нахождения в собственности Общества противоречит действующему законодательству.

Сформированная улично-дорожная сеть в местоположении земельного участка с кадастровым N, как следует из данных публичной кадастровой карты, отсутствует. Генеральным планом городского округа город Воронеж в числе первоочередных мероприятий по развитию и размещению объектов транспортной инфраструктуры и улично-дорожной сети планируется строительство участка дороги ул. 60-й Армии от бульвара Победы до ул. Антонова-Овсеенко. Вместе с тем возможность изъятия земельного участка (его части) для государственных нужд сама по себе не опровергает изложенных ранее выводов.

Определение в документах градостроительного зонирования территории общего пользования, в том числе в связи с планируемым размещением в ее границах автомобильной дороги, не влечет установление в отношении такой территории самостоятельной территориальной зоны и градостроительного регламента.

С учетом выявленного отнесения спорного земельного участка к двум территориальным зонам без учета требований Градостроительного кодекса Российской Федерации и с нарушением названных выше принципов законодательства о градостроительной деятельности, Правила землепользования в этой части обоснованно признаны судом первой инстанции недействующими.

Иные доводы апелляционной жалобы также не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на вывод суда о противоречии муниципального правового акта федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не влияют.

Судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям; предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Воронежского областного суда от 2 сентября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Воронежской городской Думы - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий (подпись)

Судьи (подписи)