Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 10 декабря 2020 г. по делу N 66а-6246/2020

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В, судей Васильевой Т.И, Васильевой Т.Г, при секретаре Казуровой В.Н, с участием прокурора Бобылевой О.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-234/2020 по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "АкваЛайф" на решение Ярославского областного суда от 31 августа 2020 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "АкваЛайф" о признании недействующим в части пункта 5.1 приложения к порядку определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Ярославской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Ярославской области, предоставленные в аренду без торгов, утвержденному постановлением Правительства Ярославской области от 24 декабря 2008 года N710-п.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Васильевой Т.И, объяснения представителя административного истца Кузьминой О.Ю, представителя Правительства Ярославской области Лысовой К.И, представителей Департамента имущественных и земельных отношений Ярославской области Моисеевой В.Н, Серебряковой А.Н, заключение прокурора Бобылевой О.А, полагавшей решение подлежащим отмене с вынесением нового решения об удовлетворении административных исковых требований, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Ярославской области от 24 декабря 2008 года N710-п установлен порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Ярославской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Ярославской области, предоставленные в аренду без торгов (далее - постановление Правительства Ярославской области от 24 декабря 2008 года N710-п), которое размещено в издании "Губернские вести" от 06 февраля 2009 года, N13 (1773).

3 апреля 20020 года Правительством Ярославской области принято постановление N303-п "О внесении изменений в постановление Правительства области от 24.12.2008 N 710-п", размещенное на официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru) 7 апреля 2020 года, опубликованное в издании "Документ-Регион" от 17 апреля 2020 года, N32.

В приложении к порядку под пунктом 5.1 утверждена ставка арендной платы за земельные участки с видом разрешённого использования "Спорт (5.1)" для города Ярославля, согласно которому ставка арендной платы за земельный участок для городских округов города Ярославля и города Рыбинска составляет 4, 1 процента, максимальная ставка арендной платы за земельный участок - 6, 0 процентов.

Общество с ограниченной ответственностью "АкваЛайф" (далее - ООО "АкваЛайф"), являющееся арендатором земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: г "адрес", обратилось в Ярославский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 5.1 приложения к порядку определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Ярославской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Ярославской области, предоставленные в аренду без торгов, утвержденного постановлением Правительства Ярославской области от 24 декабря 2008 года N710-п (в редакции постановления Правительства Ярославской области от 3 апреля 2020 года N303-п), в части установления ставки арендной платы за земельные участки с видом разрешенного использования "Спорт (5.1)" для города Ярославля в размере 4, 1% (графа 3 таблицы), максимальной ставки арендной платы за такие участки в размере 6% (графа 5 таблицы).

В обоснование доводов общество указало на то, что при принятии оспариваемого акта в части установления ставки арендной платы в размере 4, 1% и максимальной арендной платы в размере 6% на земельные участки с видом разрешенного использования "Спорт 5.1" административным ответчиком нарушены требования федерального законодательства, а именно основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, закрепленных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582. Так, не соблюден принцип экономической обоснованности, поскольку в самом тексте оспариваемого постановления указание на какое-либо экономическое обоснование утверждённых ставок отсутствует, а ставка арендной платы 4, 1% в 8 раз превышает действовавшую до ее введения ставку в размере 0, 5%. Кроме того, административным ответчиком не учтена необходимость поддержки социально значимых видов деятельности посредством установления размера арендной платы в пределах, не превышающих размер земельного налога, а также защиты интересов лиц, освобожденных от уплаты земельного налога. При принятии оспариваемых норм не принят во внимание запрет необоснованных предпочтений, в соответствии с которым порядок расчета размера арендной платы за земельные участки, принадлежащие соответствующему публично-правовому образованию и отнесенные к одной категории земель, используемые или предназначенные для одних и тех же видов деятельности и предоставляемые по одним и тем же основаниям, не должны различаться.

Решением Ярославского областного суда от 31 августа 2020 года в удовлетворении административных исковых требований ООО "АкваЛайф" отказано.

В апелляционной жалобе ООО "АкваЛайф" просит решение суда отменить как незаконное и необоснованное, указав на то, что суд пришел к неверному выводу о соблюдении при принятии оспариваемого постановления, установленного Правительством Российской Федерации от 16 июля 2009 года N582, принципа экономической обоснованности, поскольку при установлении ставок арендной платы не был проведен многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков, влияющих на их доходность; примененные административным ответчиком способы расчета арендных ставок не учитывают оценочные характеристики земельных участков в г. Ярославле, используются значения из сегмента рынка торгово-офисной недвижимости, скидка, побуждающая собственника отказаться от выкупа земельного участка, подменена скидкой на торг. Кроме того, при расчете ставок арендной платы административным ответчиком на основе рыночных данных применена неверная методика и нарушена процедура расчета, подобраны и проанализированы объекты-аналоги, относящиеся к другому сегменту рынка, чем спорный объект недвижимости. Выводы суда об отсутствии нарушений порядка проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Ярославской области при принятии оспариваемого постановления является ошибочным, поскольку итоговое заключение по результатам проведения оценки регулирующего воздействия отсутствует, что свидетельствует о наличии разногласий между органами государственной власти, отвечающими за разработку и принятие оспариваемого постановления.

От административного ответчика Правительства Ярославской области, заинтересованных лиц Муниципального казенного учреждения "Агентство по аренде земельных участков, организации торгов и приватизации муниципального жилищного фонда" города Ярославля, Департамента имущественных и земельных отношений Ярославской области, прокуратуры Ярославской области поступили письменные возражения на апелляционную жалобу ООО "АкваЛайф", в которых указано на то, что решение суда является законным и обоснованным, подлежащим оставлению без изменения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

В ходе рассмотрения дела судом первой инстанции такие нарушения были допущены.

Согласно пункту 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из данного кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Статьей 1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципом самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий.

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.

Согласно подпункту 2 пункта 3 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации если иное не установлено названным кодексом или другими федеральными законами, порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Оспариваемое в части постановление Правительства Ярославской области от 24 декабря 2008 года N710-п "Об установлении порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Ярославской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Ярославской области, предоставленные в аренду без торгов" принято уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка принятия, официально опубликован и по этим основаниям не оспаривается.

В приложении к порядку определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Ярославской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Ярославской области, предоставленные в аренду без торгов, утвержденному названным нормативным правовым актом, установлены ставки арендной платы за поименованные земельные участки. Под пунктом 5.1 утверждена ставка арендной платы за земельные участки с видом разрешённого использования "Спорт (5.1)", которая для городских округов города Ярославля и города Рыбинска составляет 4, 1 процента, максимальная ставка арендной платы за земельный участок - 6, 0 процентов.

Из материалов дела усматривается, что ООО "АкваЛайф" на основании договора аренды от 24 августа 2012 года N, дополнительных соглашений к нему от ДД.ММ.ГГГГ года, ДД.ММ.ГГГГ года является арендатором находящегося в государственной собственности земельного участка с кадастровым номером N, общей площадью 9 660 кв. м, категория земель - земли населенных пунктов, вид функционального использования - для эксплуатации временной постройки, не являющейся объектом капитального строительства, - плоскостных спортивных сооружений, установки дебаркадера с инженерными коммуникациями, расположенного по адресу: "адрес", сроком до 20 августа 2025 года (т. 1, л. д. 74-84).

В силу договора аренды размер арендной платы рассчитывается исходя из кадастровой стоимости земельного участка, умноженного на значение ставки арендной платы за земельный участок.

Таким образом, административный истец как арендатор земельного участка, находящегося в государственной собственности, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими положений, устанавливающих ставки арендной платы.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Правительством Российской Федерации принято постановление от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее - Постановление N 582), которое является общеобязательным при использовании всех земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях, когда в соответствии с законом размер платы подлежит установлению соответствующими компетентными органами.

Одним из принципов определения арендной платы Постановление N 582 указывает принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 28 февраля 2017 года N 424-О, государственным органам и органам местного самоуправления надлежит руководствоваться принципом экономической обоснованности при установлении ставок арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в частности, необходимо обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

Таким образом, при принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должны проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков.

На основании изложенного оспариваемые региональные нормы подлежали признанию не действующими в случае установления произвольности установленного ими правового регулирования без учета объективных условий хозяйственной деятельности.

В подтверждение доводов о соблюдении при принятии постановления Правительства Ярославской области от 24 декабря 2008 года N710-п положений постановления N 582 административным ответчиком представлен расчет и финансово-экономическое обоснование ставок арендной платы за использование земельных участков, находящихся в собственности Ярославской области, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Ярославской области, предоставленных в аренду без торгов, утвержденный директором Департамента имущественных и земельных отношений Ярославской области 12 декабря 2019 года.

Согласно названному документу в Ярославской области экономически обоснованной является ставка арендной платы за земельные участки с видом разрешённого использования "Спорт (5.1)" в диапазоне: минимальная ставка - 2, 2 %, средняя ставка - 4, 1 %, максимальная ставка - 6 %.

Поименованный документ разработан рабочей группой по разработке изменений порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Ярославской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Ярославской области, предоставленные в аренду без торгов, образованной приказом Департамента имущественных и земельных отношений Ярославской области от 2 сентября 2019 года N 122/1.

Суд первой инстанции, оценив представленный документ, пришел к выводу о том, что расчет ставок арендной платы является последовательным, логичным, проверяемым, в полной мере отвечающим принципу экономической обоснованности.

Судебная коллегия с данным выводом суда согласиться не может ввиду следующего.

Согласно пункту 2.15 постановления Правительства Ярославской области от 24 декабря 2008 года N 710-п формула расчета арендной платы представляет собой произведение кадастровой стоимости земельного участка, коэффициента инфляции, а также ставки арендной платы, установленной с учетом вида разрешенного использования земельного участка (процентов).

Из представленного расчета и финансово-экономического обоснования ставок арендной платы усматривается, что доходность земельного участка при их составлении не устанавливалась и не учитывалась. Многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков, в том числе анализ природных условий, социально-экономического положения, функционально-планировочной структуры, финансовых результатов деятельности организаций, государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, предоставляемых субсидий, иных показателей, объективно отражающих возможности арендаторов, расчетов на основе такого анализа значений, влияющих на размер арендной платы, представленный документ не содержит. Отсутствует в нем и анализ обоснованности изменения размера арендной платы, увеличившийся для административного истца в восемь раз.

Использование в расчете арендной платы в качестве одного из показателей кадастровой стоимости земельного участка само по себе об экономической обоснованности расчета арендной платы не свидетельствует. Утверждение административного ответчика о том, что доходность земельных участков была учтена в составе арендной ставки в ходе анализа отчетов о рыночной стоимости ежегодной арендной платы, подлежит отклонению, поскольку названные отчеты не являются документами, обосновывающими и подтверждающими расчет ставки арендной платы, были составлены по муниципальным контрактам в отношении конкретных предложений при заключении договоров аренды.

Помимо изложенного из содержания расчета и финансово-экономического обоснования усматривается, что ставки арендной платы для сегмента рынка "Отдых (рекреация)" (5), к которому рабочей группой отнесены земельные участки с видом разрешенного использования "Спорт", были определены на основании рыночных данных, полученных в другом сегменте рынка - "Общественное использование" (3), без применения корректировок на разное функциональное назначение земельных участков.

Названное решение мотивировано административным ответчиком отсутствием рыночной информации об объектах недвижимости, соответствующих виду разрешенного использования "Спорт", а также отнесением таких земельных участков к сегменту "Общественное использование" согласно приложению N 1 к Методическим указаниям о государственной кадастровой оценке, утвержденным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 12 мая 2017 года.

Между тем, в материалы дела не представлены сведения, указывающие на проведение рабочей группой сбора и анализа информации о рынке недвижимости и свидетельствующие об отсутствии рыночной информации по сегменту рынка "Отдых (рекреация)" и виду разрешенного использования "Спорт (5.1)". Кроме того, рабочей группой не учтено, что земельные участки с видом разрешенного использования "Спорт (5.1)" согласно приложению N 1 к поименованным Методическим указаниям включены не только в сегмент рынка "Общественное использование", но и в сегменты "Предпринимательство", "Отдых (рекреация)".

При расчете арендной ставки расчетным путем использована скидка, побуждающая платежеспособного собственника улучшений отказаться от выкупа земельного участка в пользу долгосрочной аренды, которая немотивированно определена как скидка на торг; ее значение, а также значение коэффициента капитализации, определены в размерах, приведенных в справочных материалах для земельных участков под офисно-торговую недвижимость без соответствующих корректировок на вид разрешенного использования, в то время как из постановления Правительства Ярославской области от 22 июня 2016 года N 704-п

"Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земельных участков в составе земель населенных пунктов городских округов города Ярославля, города Рыбинска и города Переславля-Залесского Ярославской области и признании утратившими силу и частично утратившими силу отдельных постановлений Правительства области" усматривается наличие неоднородности рынка и существенное отличие между средним уровнем кадастровой стоимости квадратного метра по группам видов разрешенного использования для размещения торговой и офисной недвижимости (группы 5, 7) и для размещения объектов физической культуры и спорта (группа 17) в городе Ярославле (5 233, 87 рублей, 5 505, 52 рублей и 4 026, 15 рублей соответственно).

Таким образом, оспариваемые положения, устанавливающие ставки арендной платы для земельных участков с видом разрешенного использования "Спорт (5.1)" приняты без надлежащего экономического обоснования.

Кроме того, судебная коллегия полагает нарушенными принцип предсказуемости расчета размера арендной платы, в соответствии с которым в нормативных правовых актах органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются порядок расчета арендной платы и случаи, в которых возможен пересмотр размера арендной платы в одностороннем порядке по требованию арендодателя, а также принцип запрета необоснованных предпочтений, в соответствии с которым порядок расчета размера арендной платы за земельные участки, принадлежащие соответствующему публично-правовому образованию и отнесенные к одной категории земель, используемые или предназначенные для одних и тех же видов деятельности и предоставляемые по одним и тем же основаниям, не должен различаться (абзацы третий и седьмой Основных принципов определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности и собственность на которые не разграничена, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации N 582).

В пункте 2.20 порядка определения размера арендной платы региональным законодателем установлено, что ставки арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Ярославской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Ярославской области, предоставленные в аренду без торгов, подлежат применению согласно приложению к порядку. При этом органы местного самоуправления городских округов города Рыбинска и города Ярославля для расчета размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, вправе установить по отдельным видам разрешенного использования земельных участков ставку арендной платы за земельный участок, равную максимальной ставке арендной платы за земельный участок.

По смыслу приведенной нормы в совокупности с оспариваемыми положениями следует, что ставка арендной платы за земельные участки с видом разрешённого использования "Спорт (5.1)" для города Ярославля и города Рыбинска составляет 4, 1%. Вместе с тем, по решению органа местного самоуправления названная ставка может быть увеличена до 6% без указания конкретных условий и оснований для ее применения, что, по мнению судебной коллегии, не соответствует принципам предсказуемости расчета размера арендной платы и запрета необоснованных предпочтений.

Представители административного ответчика и заинтересованного лица в ходе рассмотрения дела судом апелляционной инстанции указали на отсутствие правового регулирования порядка применения органом местного самоуправления максимальной ставки, которая может быть установлена исходя из складывающихся экономических условий без проведения финансово-экономического обоснования.

С учетом изложенного, судебная коллегия приходит к выводу о том, что оспариваемые положения противоречат Основным принципам определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности и собственность на которые не разграничена, установленным постановлением Правительства Российской Федерации N 582, и подлежат признанию недействующими. В связи с этим решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием по делу нового решения об удовлетворении административных исковых требований.

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, судебная коллегия принимает во внимание, что поскольку оспариваемый в части нормативный акт применялся и были реализованы права граждан и организаций, то в соответствии со статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", судебная коллегия полагает, что он подлежит признанию недействующим в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ярославского областного суда от 31 августа 2020 года отменить, принять по делу новое решение, которым удовлетворить административные исковые требования общества с ограниченной ответственностью "АкваЛайф".

Признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 5.1 приложения к порядку определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Ярославской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Ярославской области, предоставленные в аренду без торгов, утвержденному постановлением Правительства Ярославской области от 24 декабря 2008 года N710-п, в части установления ставки арендной платы за земельные участки для городских округов города Ярославля и города Рыбинска в размере 4, 1%, максимальной ставки арендной платы за земельный участок в размере 6% по виду разрешенного использования "Спорт 5.1".

Опубликовать в издании "Документ-Регион" сообщение о принятом апелляционном определении судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи