Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 13 января 2021 г. по делу N 8а-21534/2020[88а-720/2021-(88а-19983/2020)]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Мишиной И.В.

судей Евтифеевой О.Э, Пушкаревой Н.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Звягина Александра Сергеевича, Звягиной Ольги Станиславовны на решение Беловского районного суда Кемеровской области от 21 мая 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 13 августа 2020 года по административному делу N 2а-22/2020 по административному иску Звягина Александра Сергеевича, Звягиной Ольги Станиславовны к администрации Беловского муниципального района о признании незаконным распоряжения от 17 июля 2019 года N 1202; признании незаконными действий администрации Беловского муниципального района Кемеровской области по изменению вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N; обязании администрации Беловского муниципального района Кемеровской области отменить распоряжение от 17 июля 2019 года N1202 "Об изменении разрешенного использования земельного участка" с момента его принятия.

Заслушав доклад судьи Мишиной И.В, пояснения административных истцов Звягина А.С. и Звягиной О.С, поддержавших доводы кассационной жалобы, а также возражения представителя заинтересованного лица Ермаковой Т..Н. - Серебренниковой С.Ф, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Звягин А.С, Звягина О.С. обратились в суд с административным иском о признании незаконным распоряжения администрации Беловского муниципального района Кемеровской области (далее - администрация) от 17 июля 2019 года N 1202 "Об изменении разрешенного использования земельного участка"; о признании незаконными действий администрации по изменению вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес" находящегося в границах населенного пункта (жилой территории) в с. Старопестерево Беловского района Кемеровской области, застроенной объектами инженерной инфраструктуры; возложении на администрацию обязанности отменить распоряжение от 17 июля 2019 года N1202 "Об изменении разрешенного использования земельного участка" с момента его принятия (изложено в редакции принятых судом уточнений и дополнений заявленных требований).

Требования мотивировали тем, что оспариваемое распоряжение не соответствует требованиям земельного, градостроительного, санитарно-эпидемического законодательства, создает угрозу жизни и здоровью истцов и препятствует истцам свободно распоряжаться принадлежащим им на праве собственности недвижимым имуществом, находящимся по адресу: "адрес", чем нарушает права истцов как собственников объектов недвижимости, расположенных на данных участках.

По мнению истцов, поскольку земельный участок с кадастровым номером N, местоположение которого установлено относительно ориентира: "адрес" находится на территории земель Старопестеревского сельского поселения и данное поселение в соответствии с межевым делом N N является собственником спорного земельного участка, действующим законодательством на ответчика возлагается обязанность согласовать свои действия по изменению вида разрешенного использования данного участка с администрацией Старопестеревского сельского поселения.

Указывают, что земельный участок с кадастровым номером N относится к землям общего пользования, так как находящийся на нем объект капитального строительства (магазин), принадлежащий на праве собственности ФИО9, расположен в зоне ограничения использования объектов недвижимости на территориях санитарно-защитных зон, на территориях охранных зон объектов инженерной инфраструктуры, что установлено решением Беловского районного суда Кемеровской области от 18 марта 2019 по делу N N. Предоставив участок на основании договора от 10 марта 2015 года N N в аренду ФИО10 администрация незаконно уменьшила площадь территории общего пользования, установленную градостроительным зонированием Старопестеревского сельского поселения, чем нарушила права граждан Старопестеревского сельского поселения.

Полагают, что, изменив оспариваемым распоряжением от 17 июля 2019 года N N вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N с: "под магазин" на: "реконструкция (строительство) здания магазина", администрация нарушила порядок предоставления земельного участка для реконструкции (строительства) здания магазина, который предполагает формирование земельного участка до принятия решения о предоставлении земельного участка под строительство, формирование с учетом градостроительного и технического регламента, а также с приложением необходимых документов.

Отмечают, что классификатором видов разрешенного использования земельных участков (приложение к приказу Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года N 540) строительство объектов капитального строительства (магазинов - код 4.4.) на земельных участках общего пользования не предусмотрено.

Указывают, что согласно пункту 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации и статье 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления городских и сельских поселений должны информировать местное население о предстоящем или возможном предоставлении земельного участка для строительства, в то время как в тексте оспариваемого распоряжения сведения об информировании населения Старопестеревского сельского поселения об изменении целевого назначения земельного участка по адресу: "адрес" и предоставлении данного участка для реконструкции (строительства) магазина отсутствуют.

Полагают, что изменение вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым N N с: "под здание магазина" на: "под размещение магазина (строительство, реконструкция, эксплуатация здания)", по сути, является действием в обход порядка предоставления земельных участков для строительства, поскольку земельный участок с кадастровым номером N изначально, с момента формирования и постановки на кадастровый учет, был сформирован и предоставлен по договору от 10 марта 2015 года N N индивидуальному предпринимателю ФИО11 для целей, не связанных со строительством, что установлено вступившими в законную силу решениями Арбитражного суда Кемеровской области по делам N N.

Решением Беловского районного суда Кемеровской области от 21 мая 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 13 августа 2020 года, в удовлетворении исковых требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 13 ноября 2020 года, административными истцами ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений, направлении дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции со ссылкой на допущенные судами нарушения норм материального и процессуального права, неверную оценку имеющихся в деле доказательств, несоответствие выводов судов двух инстанций фактическим обстоятельствам, установленным вступившими в законную силу судебными актами по ранее рассмотренным делам с участием тех же лиц.

По доводам, положенным в обоснование административного иска, истцы настаивают на незаконности оспариваемых распоряжения и действий администрации по изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N, указывая, что администрацией не соблюдены технические регламенты о безопасности зданий и сооружений; расположение здания магазина ФИО12 в санитарной зоне водопровода жилого дома Звягина А.С. и в охранной зоне ЛЭП создает угрозу жизни и здоровью истцов, нарушая их право на благоприятную среду обитания; спорный земельный участок предоставлен Ермаковой Т.Н. в аренду только для эксплуатации здания магазина и не может быть использован для строительства (реконструкции) указанного здания, в том числе - с учетом имеющихся обременений и застройки инженерными коммуникациями. Полагают, что судами не приняты во внимание фактические обстоятельства, установленные вступившими в законную силу судебными актами арбитражного суда по делу N А27- N, а также Беловского районного суда по делам N N Вывод судов о том, что водопровод жилого дома Звягина А.С. был проложен позже, чем осуществлено строительство здания магазина на спорном земельном участке, не основан на имеющихся в деле доказательствах. Считают, что ходатайство Звягина А.С. об истребовании оригинала оспариваемого распоряжения и материалов, на основании которых оно было издано, отклонено судами необоснованно. Полагают, что полномочия ответчика на изменение вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N судами не установлены.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. Представители административного ответчика и заинтересованного лица - ГУ архитектуры и градостроительства Кемеровской области в судебное заседание не явились, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие, в том числе по причине невозможности обеспечить явку представителей в судебное заседание, не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание представителей участвующих в деле лиц.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия Восьмого кассационного суда считает, что судами первой и апелляционной инстанций такого рода нарушения не допущены.

Из материалов дела усматривается, что ФИО13. на основании вступившего в законную силу решения Беловского районного суда Кемеровской области по делу N 2-177/2014 является собственником объекта недвижимого имущества - нежилого здания магазина, расположенного по адресу: "адрес" находящегося на земельном участке с кадастровым номером N, площадью 402 кв.м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - под здание магазина.

Договором от 10 марта 2015 года N N заключенным между муниципальным образованием "Беловский муниципальный район" (арендодатель) и индивидуальным предпринимателем ФИО14 (арендатор), земельный участок с кадастровым номером N предоставлен арендатору под здание магазина в аренду на срок с 27 февраля 2015 года по 27 февраля 2064 года (пункты 1.1, 1.3, 3.1 договора).

10 июля 2019 года Ермакова Т.Н. обратилась к Главе Беловского района с заявлением об изменении разрешенного использования арендуемого земельного участка с: под здание магазина на: реконструкция (строительство) здания магазина.

Распоряжением от 17 июля 2019 года N 1202 разрешенное использование земельного участка с кадастровым номером N изменено на: под размещение магазина (строительство, реконструкция, эксплуатация здания).

Полагая, что указанное распоряжение и действия администрации по изменению вида разрешенного использования земельного участка не основаны на законе, административные истцы обратились в суд с настоящим иском.

Разрешая спор по существу и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что изменение разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N выполнено в соответствии с действующим законодательством, оспариваемые действия нормативным правовым актам, регулирующим спорные правоотношения, соответствуют, доказательств нарушения прав, свобод и законных интересов административных истцов не представлено.

Суд апелляционной инстанции выводы суда первой инстанции поддержал, указав, что определение вида разрешенного использования спорного земельного участка - под размещение магазина (строительство, реконструкция, эксплуатация здания) осуществлено путем соотнесения максимально приближенного по смыслу и функциональному использованию вида использования земельного участка, в полной мере соотносится с ранее разрешенным видом, не приводит к его фактическому изменению, не порождает неопределенности.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не находит оснований не согласиться с выводами судов двух инстанций, исходя из следующего.

Подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации закреплен принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Положениями пунктов 1, 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации установлено деление земель в Российской Федерации по целевому назначению на категории, в числе которых выделены, в частности, земли населенных пунктов.

Указанные земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Из положений статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительным регламентом к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.

В силу положений подпункта 3 пункта 2, подпункта 1 пункта 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, устанавливаются в градостроительном регламенте, который включается в состав правил землепользования и застройки.

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (пункт 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как установлено в пункте 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

Подготовка проекта, утверждение и внесение изменений в правила землепользования и застройки отнесены к компетенции органов местного самоуправления и осуществляются в порядке, установленном статьями 31 - 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 1-5 статьи 37 названного Кодекса разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами.

Статьей 5 Земельного кодекса Российской Федерации определен состав участников земельных отношений, к числу которых с 1 апреля 2015 года отнесены правообладатели земельных участков - собственники, землепользователи, землевладельцы и арендаторов земельных участков.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года N 540 (далее - классификатор видов разрешенного использования земельных участков).

В силу пунктов 11, 12 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений) разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору. До 1 января 2020 года орган местного самоуправления поселения, орган местного самоуправления городского округа обязаны внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования земельных участков. При этом проведение публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в правила землепользования и застройки, не требуется.

Пунктом 13 статьи 34 названного Федерального закона предусмотрено, что по заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков уполномоченные на установление или изменении видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка.

Судами установлено, что статьей 12.3 Правил землепользования и застройки муниципального образования "Старопестеревское сельское поселение", утвержденных решением Совета народных депутатов Беловского муниципального района от 24 января 2019 года N 44, земельный участок с кадастровым номером N площадью 402 кв.м, по адресу: "адрес" расположен в зоне административно-делового, общественного и социально-бытового назначения, одним из основных видов разрешенного использования которой является размещение объектов капитального строительства, предназначенных для продажи товаров, торговая площадь которых составляет до 5 000 кв.м.

Нахождение участка в указанной зоне также установлено вступившим в законную силу решением Беловского районного суда Кемеровской области по делу N N.

Доводы административных истцов о том, что спорный участок относится к территории общего пользования и находится в границах красных линий не основаны на имеющихся в деле доказательствах и установленных судами обстоятельствах дела, направлены на переоценку доказательств, представленных суду, и на несогласие с выводами судебных инстанций по результатам их оценки, что в соответствии с частью 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полномочия суда кассационной инстанции не входит и основанием для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке не может являться.

Согласно классификатору видов разрешенного использования земельных участков вид разрешенного использования "магазины" (код 4.4) включает в себя размещение объектов капитального строительства, предназначенных для продажи товаров, торговая площадь которых составляет до 5 000 кв.м.

При этом классификатор видов разрешенного использования земельных участков не содержит иных формулировок, кроме как размещение зданий и сооружений.

Исходя из изложенного, а также учитывая приведенные выше положения земельного и градостроительного законодательства в их совокупности и взаимосвязи, следует признать верным вывод судов о том, что размещение зданий и сооружений означает как расположение на земельном участке существующих зданий и сооружений, так и возведение зданий и сооружений вновь и их реконструкцию, в связи с чем определение оспариваемым распоряжением вида разрешенного использования спорного земельного участка - под размещение магазина (строительство, реконструкция, эксплуатация здания) вместо ранее установленного - под здание магазина соотносится с ранее разрешенным видом и не приводит к его фактическому изменению.

При таких обстоятельствах является несостоятельным довод подателей кассационной жалобы о незаконности оспариваемых распоряжения и действий администрации со ссылкой на то, что спорный земельный участок предоставлен Ермаковой Т.Н. в аренду только для эксплуатации здания магазина и не может быть использован арендатором в иных целях.

Приведенные в кассационной жалобе доводы о том, что действующими техническими регламентами запрещена хозяйственная деятельность в зонах с особыми условиями использования территории (охранная зона электросетевого хозяйства) и вблизи водопроводов питьевого назначения подлежат отклонению, поскольку вопрос о законности формирования земельного участка с кадастровым номером N, равно как и вопрос о законности предоставления земельного участка в аренду к предмету рассматриваемого спора не относится, первоначально установленный вид разрешенного использования данного участка - под здание магазина в рамках настоящего административного дела не оспаривается.

Более того, вступившим в законную силу решением Беловского районного суда Кемеровской области от 22 декабря 2016 года по делу N N отказано в удовлетворении исковых требований Звягина А.С. к ФИО15, администрации Беловского муниципального района, администрации Старопестеревского сельского поселения о признании недействительными сведений в Государственном кадастре недвижимости о координатах опорных точек границ земельного участка; о признании ФИО16 виновной в возведении ограждения, являющегося препятствием в осуществлении его прав собственника; признании недействительной записи регистрации в ЕГРП на недвижимое имущество и сделок с ним о праве собственности ответчика; об обязании ответчика устранить нарушение прав собственника путем демонтажа ограждения земельного участка; восстановлении положения, существовавшего до нарушения его прав собственника; признании недействительным распоряжения администрации Беловского муниципального района от 4 марта 2015 года N N, признании недействительным договора аренды от 10 марта 2015 года; признании недействительной записи в ЕГРП об аренде земельного участка с кадастровым номером N, обязании обеспечения беспрепятственного прохода (проезда) по земельному участку с кадастровым номером N.

Неверный вывод судов о том, что водопровод жилого дома Звягина А.С. проложен позже, чем осуществлено строительство здания магазина на спорном земельном участке, с учетом предмета рассматриваемого спора принятие незаконных судебных постановлений не повлек и основанием к их отмене не является.

Все иные доводы кассационной жалобы, в том числе - об отсутствии у администрации полномочий изменять вид разрешенного использования спорного земельного участка, аналогичны правовой позиции и доводам административных истцов в судах первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая оценка, оснований не согласиться с выводами судов двух инстанций судебная коллегия не находит.

Несогласие истцов с оценкой судами имеющихся в деле доказательств, по сути, направлено на переоценку установленных судами фактических обстоятельств дела и имеющихся в деле доказательств, что в силу статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Вопреки утверждению административных истцов, фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами первой и апелляционной инстанций на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств с учетом всех доводов и возражений участвующих в деле лиц, выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, в связи с чем, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены либо изменения принятых по делу судебных актов, предусмотренные статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Ссылка в кассационной жалобе на то, что ходатайство Звягина А.С. об истребовании оригинала оспариваемого распоряжения и материалов, на основании которых оно было издано, отклонено судами необоснованно, также не свидетельствует о незаконности обжалуемых судебных постановлений. Заявленное ходатайство судами разрешено в установленном процессуальными нормами порядке, решения об отказе в его удовлетворении мотивированы. Отказ в удовлетворении ходатайств на законность принятых судом первой инстанции и апелляционным судом судебных актов не повлиял, и нарушения прав и законных интересов подателя жалобы не повлек. Доводы кассационной жалобы обратного не подтверждают.

Поскольку выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, нормы материального и процессуального права применены судами правильно, оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы нет.

Иное толкование подателями жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствуют о неправильном применении судами норм права.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Беловского районного суда Кемеровской области от 21 мая 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 13 августа 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 13 января 2021 года.

Председательствующий

Судьи