Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 11 декабря 2020 г. по делу N 66а-1263/2020

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Гылкэ Д.И, судей Сиротиной Е.С, Анфаловой Е.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Зотовой А.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Севастопольского городского суда административное дело N 3а-48/2020 (УИД 92OS0000-01-2020-000069-09) по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Вента" о признании не действующим в части постановления Правительства Севастополя от 23 апреля 2018 г. N 248-ПП "Об утверждении документации по планировке территории "Проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования"

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Вента" на решение Севастопольского городского суда от 18 августа 2020 г, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Гылкэ Д.И, объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Вента" Рудинского В.А, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Правительства Севастополя Карпухина А.Л, департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя Сучу Я.С, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н, полагавшего решение суда подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Правительством Севастополя издано постановление от 23 апреля 2018 г. N 248-ПП "Об утверждении проекта планировки территории градостроительной документации "Проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования" (далее также - Постановление N 248-ПП, Проект планировки и проект межевания территории).

Согласно пункту 1 названного постановления утверждению подлежит проект планировки территории градостроительный документации "Проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования", который прилагается к постановлению.

Правительством Севастополя издано постановление от 9 августа 2019 г. N 499-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Севастополя от 23 апреля 2018 г. N 248-ПП "Об утверждении проекта планировки территории градостроительной документации "Проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования" (далее также - Постановление N 499-ПП).

Указанным постановлением, в частности, внесены следующие изменения в Постановление N 248-ПП: наименование изложено в следующей редакции "Об утверждении документации по планировке территории "Проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования"; пункт 1 изложен в следующей редакции: "1. Утвердить документацию по планировке территории "Проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования" (далее - документация по планировке территории (прилагается)"; приложение к постановлению Правительства Севастополя от 23 апреля 2018 г. N 248-ПП изложено в редакции согласно приложению к настоящему постановлению.

Общество с ограниченной ответственностью "Вента" (далее - ООО "Вента") обратилось в Севастопольский городской суд с административным исковым заявлением о признании не действующим Постановления N 248-ПП в части установления красной линии улично-дорожной сети, пересекающей границы земельного участка с кадастровым номером N и объект капитального строительства с кадастровым номером N.

В обоснование заявленных требований указано, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта не учтены фактическое землепользование арендуемого административным истцом земельного участка с кадастровым номером N, имеющаяся на земельном участке застройка в виде принадлежащего административному истцу на праве собственности объекта капитального строительства - павильона фотосервиса с кадастровым номером N. Административным ответчиком не принято решение о резервировании и (или) изъятии указанного земельного участка для государственных или муниципальных нужд, что создает вопреки требованиям пункта 2 части 1 статьи 56.3 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) правовую неопределенность его судьбы; не проведена процедура согласования с органом местного самоуправления, уполномоченным на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд в порядке, предусмотренном частью 12.4 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ); в нарушение пункта 2 статьи 85 ЗК РФ проходящая через вышеуказанный земельный участок красная линия улично-дорожной сети фактическим разделяет его на две функциональные зоны: существующую и зону транспортной инфраструктуры. Приведенные обстоятельства исключают возможность использования земельного участка в целях строительства на нем объектов капитального строительства и реконструкции уже существующего павильона, а также возможность приобретения земельного участка в собственность за плату, что свидетельствует о нарушении прав административного истца.

Решением Севастопольского городского суда от 18 августа 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ООО "Вента" просит отменить решение суда, как незаконное и необоснованное, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, настаивая на доводах административного искового заявления.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов Правительством Севастополя, а также участвующим в деле прокурором поданы возражения.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ), судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется ГрК РФ с учетом особенностей, установленных статьей 63 названного кодекса.

Согласно части 9 статьи 63 ГрК РФ утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя документации по планировке территории осуществляется в порядке, установленном настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами органов исполнительной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

Исходя из названных норм, положений подпункта 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статей 24, 35 Устава города Севастополя, части 1 статьи 4 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. N 6-ЗС "О системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя", статей 6, 7, 8, 27 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. N 5-ЗС "О Правительстве Севастополя", а также с учетом вступивших в законную судебных актов, принятых по делам, предметом проверки которых являлся оспариваемый нормативны правовой акт, суд первой инстанции сделал правомерный вывод о том, что Постановление N 248-ПП принято уполномоченным органом в пределах компетенции, в установленной форме, надлежащим образом доведен до всеобщего сведения, процедура его принятия соблюдена.

Документами территориального планирования субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя являются генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя (часть 3 статьи 63 ГрК РФ).

Реализация документов территориального планирования осуществляется, в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ).

Согласно статье 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (часть 1). Подготовка документации по планировке территории, предусмотренной Кодексом, осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий (часть 2). При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков (часть 5 статьи 41 ГрК РФ).

Исходя из положений статьи 42 ГрК РФ проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию. Основная часть проекта планировки территории включает чертеж или чертежи планировки территории; положение о характеристиках планируемого развития территории; положение об очередности планируемого развития территории, содержащее этапы проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения. Материалы по обоснованию проекта планировки территории содержат схему, отображающую местоположение существующих объектов капитального строительства, в том числе линейных объектов, объектов, подлежащих сносу, объектов незавершенного строительства, а также проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам.

В силу частей 2, 3, 5 статьи 43 ГрК РФ проект межевания территории разрабатывается в целях определения местоположения границ образуемых и изменяемых участков. Подготовка проектов межевания территорий осуществляется в составе проектов планировки территорий или в виде отдельного документа.

Принятие Проекта планировки и проекта межевания территории осуществлено Правительством Севастополя в рамках реализации Федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Республики Крым и города Севастополя до 2022 года" (утв. постановлением Правительства Российской Федерации 11 августа 2014 г. N 790), Государственной программы города Севастополя "Развитие градостроительной деятельности в городе Севастополе на 2015-2020 годы (утв. постановлением Правительства Севастополя от 6 мая 2015 г. N 366-ПП) с изменениями в редакции постановления Правительства Севастополя от 11 апреля 2016 г. N 291-ПП, Государственной программы города Севастополя "Развитие градостроительной деятельности в городе Севастополе на 2017-2020 (утв. постановлением Правительства Севастополя от 20 декабря 2016 г. N 1000-ПП) с изменениями в редакции постановлений Правительства Севастополя от 24 ноября 2017 г. N 887-ПП и от 30 марта 2018 г. N 204-ПП, постановления Правительства Севастополя "О разработке градостроительной документации "Проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общего пользования" от 17 сентября 2015 г. N 888-ПП.

В соответствии с положениями пунктов 8, 11 статьи 3 Закона города Севастополя от 25 июля 2014 г. N 46-ЗС "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя" право аренды земельного участка, возникшее до вступления в силу Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" соответствует праву аренды, которое предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Как установлено судом и следует из материалов административного дела, земельный участок площадью 0, 0098 га, расположенный в "адрес", был предоставлен Севастопольским городским Советом на основании договора аренды от 21 января 2003 г. ООО "Фуджи - Крым" на срок до 01 октября 2026 г. с целевым назначением: - площадью 0, 0069 га для строительства и обслуживания павильона фотосервиса с отнесением этих земель к категории земель жилищной и общественной застройки, предоставленных для розничной торговли и коммерческих услуг; - площадью 0, 0029 га для благоустройства территории с отнесением этих земель к категории земель жилищной и общественной застройки, предоставленных для общественного назначения.

Частное предприятие "Вента" (в настоящее время - ООО "Вента") приобрело по договору купли-продажи от 04 апреля 2012 г. у ООО "Фуджи -Крым" объект недвижимости - павильон фотосалона, площадью 57 кв. м, расположенный по адресу: "адрес". Согласно данному договору купли-продажи отчуждаемое имущество расположено на земельном участке площадью 0, 0098 га, переданном в пользование продавца по договору аренды от 21 января 2003 г. Право собственности ООО "Вента" на указанный павильон зарегистрировано 27 марта 2017 г, объекту капитального строительства присвоен кадастровый номер N.

В соответствии с выпиской из Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) (т. 4, л.д. 108) объект недвижимости с кадастровым номером N расположен в пределах земельного участка с кадастровым номером N площадью 98 кв. м, расположенного по адресу: "адрес", с видом разрешенного использования: для строительства и обслуживания павильона фотосервиса. Земельный участок впервые учтен 21 января 2003 г, сведения о земельном участке имеют статус "актуальные, ранее учтенные".

В соответствии с Проектом планировки и проектом межевания территории земельный участок с кадастровым номером N частично размещен в границах красных линий улично-дорожной сети и территории общественного пользования (24 кв. м).

При этом Проектом межевания территории - 6 этап, Том 6, Книга 4, часть 1.2 предусмотрено образование в Гагаринском районе земельных участков (территории) общего пользования, в том числе за счет земельного участка площадью 98 кв. м с кадастровым номером N, площадь которого, входящая в состав образуемого земельного участка в границах красных линий, составляет 24 кв.м. Оспариваемой документацией по планировке территории предусмотрено установление ограничений и обременений на ранее учтенный земельный участок с кадастровым номером N общей площадью 98 кв. м.

Из ответа Управления государственной регистрации права и кадастра Севастополя (Севреестр) от 11 декабря 2020 г. на запрос суда апелляционной инстанции следует, что сведения о земельном участке с кадастровым номером N внесены в государственный кадастр недвижимости в 2016 году в соответствии с утвержденным Планом-графиком (дорожной картой) проведения работ по переносу в государственный кадастр недвижимости сведений о ранее учтенных земельных участках, расположенных на территории г. Севастополя, на основании имеющихся в архиве Главного управления Госземагентства Украины в г. Севастополе (которое осуществляло регистрацию права на земельные участки до 31 декабря 2012 г.) документов, а именно: договора аренды земельного участка от 21 января 2003 г, решения Севастопольского городского Совета от 13 сентября 2002 г. N 169 "О передаче в аренду земельного участка ООО "Фуджи-Крым", технической документации.

Сведения о земельном участке с кадастровым номером N внесены государственный кадастр недвижимости в рамках рассмотрения заявления Ильенко Ж.В. от 13 октября 2014 г. о внесении в государственный кадастр недвижимости сведений о ранее учтенном объекте недвижимости, а также представленного договора аренды земельного участка от 21 января 2013г.

В ходе анализа и верификации сведений кадастра недвижимости ЕГРН выявлено, что 12 ноября 2014 г. внесены сведения о земельном участке с кадастровым номером N, который является дублером земельного участка с кадастровым номером N. В этой связи сведения о земельном участке с кадастровым номером N исключены из ЕГРН 16 января 2018 г. как ошибочно внесенные.

Оценивая доводы административного истца, суд первой инстанции правильно исходил из того, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития.

В ходе судебного разбирательства по настоящему административному делу судом не установлено оснований для утверждения о том, что оспариваемая градостроительная документация противоречит Генеральному плану города Севастополя, утвержденному решением Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 г. N 4114. Не нашли своего подтверждения и доводы административного истца о пересечении красных линий с нежилым зданием с кадастровым номером N, поскольку из представленных в материалы дела доказательств судом установлено, что красная линия проходит по линии фасада указанного нежилого здания.

Проанализировав положения части 1 статьи 9 ГрК РФ, суд первой инстанции верно констатировал, что градостроительное законодательство не ставит возможность непосредственной разработки документации по планировке территории в зависимость от наличия или отсутствия прав на земельные участки в границах территории, на которую разрабатывается проект планировки, и не содержат требований учитывать фактическое использование земельных участков при разработке и утверждении проектов планировки территории.

Вывод суда о том, что действующее законодательство прямо предусматривает возможность планировки уже застроенных территорий, запрета на совершение указанных действий в отношении земельных участков со сложившимся порядком пользования не имеется, основан на правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, приведенной в Определениях от 6 ноября 2003 г. N 387-О, от 15 июля 2010 г. N 931-О-О и от 25 февраля 2016 г. N 242-О.

Вместе с тем, отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции оставил без внимания следующее.

Согласно подпункту "а" пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ основная часть проекта планировки территории включает, в том числе чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются красные линии.

В свою очередь, основная часть проекта межевания территории состоит из текстовой части и чертежей межевания (часть 4 статьи 43 ГрК РФ). Текстовая часть включает, в частности, перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд (пункт 2 части 5 статьи 43 ГрК РФ). На последних отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 43 ГрК РФ; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений (пункты 2, 3 части 6 статьи 43 ГрК РФ).

В соответствии с частью 12.4 статьи 45 ГрК РФ проект планировки территории, предусматривающий размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, до его утверждения подлежит согласованию с органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченными на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Предметом согласования проекта планировки территории с указанными органом государственной власти или органом местного самоуправления являются предусмотренные данным проектом планировки территории границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения.

Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции указанных объектов допускается, если такие объекты предусмотрены утвержденными документами территориального планирования и утвержденными проектами планировки территории (пункт 1 статьи 56.3 ЗК РФ).

Таким образом, указание сведений о земельных участках, подлежащих изъятию в проекте планировки и межевания территории и согласование его с указанными органами является императивным требованием градостроительного законодательства.

Применение норм, регулирующих изъятие для государственных и муниципальных нужд земельных участков, распространяется и на земельные участки, переданные в аренду.

Понятие территории общего пользования приведено в пункте 12 статьи 1 ГрК РФ как территории, которой беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары). Красные линии обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории (пункт 11 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно приказу Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" виды разрешенного использования земельных участков (территорий) общего пользования включают размещение объектов улично-дорожной сети, автомобильных дорог и пешеходных тротуаров в границах населенных пунктов, пешеходных переходов, набережных, береговых полос водных объектов общего пользования, скверов, бульваров, площадей, проездов, малых архитектурных форм благоустройства.

Материалами административного дела подтверждается, что земельный участок с кадастровым номером N частично размещен в границах красных линий улично-дорожной сети и территории общественного пользования (24 кв. м), утвержденных Постановлением N 248-ПП.

При этом в нарушение приведенных норм федерального законодательства в оспариваемой градостроительной документации не содержится сведений о резервировании и (или) изъятии земельного участка для государственных нужд, согласованному с органом государственной власти, уполномоченным на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных нужд, что создает правовую неопределенность его судьбы.

Доводы административного ответчика и заинтересованного лица о том, что на момент разработки документации по планировке территории сведения о земельном участке с кадастровым номером N в государственном кадастре недвижимости отсутствовали, соответствующими доказательствами не подтверждены и опровергаются вышеприведенным ответом Управления государственной регистрации права и кадастра Севастополя (Севреестр) от 11 декабря 2020 г.

Отсутствие в ЕГРН сведений о границах земельного участка с кадастровым номером N также не является основанием для несоблюдения вышеприведенных норм федерального законодательства. При аналогичных условиях данное обстоятельство не воспрепятствовало разработчику оспариваемой градостроительной документации предусмотреть в отношении ранее учтенного и в последующем снятого с кадастрового учета земельного участка с кадастровым номером N соответствующие ограничения и обременения в его использовании, вызванные отнесением части данного земельного участка к территории общего пользования.

При этом в оспариваемом Проекте планировки и проекте межевания территории также отсутствуют сведения о резервировании и (или) изъятии для государственных нужд земельного участка с кадастровым номером N.

Вывод суда о том, что административным истцом не доказано право пользования земельным участком с кадастровым номером N не основан на материалах административного дела. Как было указано ранее, принадлежащий административному истцу на праве собственности объект недвижимости с кадастровым номером N расположен в пределах земельного участка с кадастровым номером N площадью 98 кв. м, расположенного по адресу: "адрес", соответственно, с учетом закрепленного земельным законодательством принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, административному истцу принадлежит право пользования вышеуказанным земельным участком.

Суд первой инстанции не учел вышеприведенные обстоятельства, имеющие существенное значение для административного дела, и пришел к неправомерному выводу о том, что Постановление N 248-ПП не противоречит актам большей юридической силы в той части, в которой не содержит сведений о резервировании и (или) изъятии земельного участка с кадастровым номером N для государственных нужд, согласованному с органом государственной власти, уполномоченным на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных нужд. Таким образом, имеются основания для отмены решения суда, предусмотренные статьей 310 КАС РФ и принятия нового решения.

С учетом положений пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ и разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", судебная коллегия считает, что Постановление N 248-ПП подлежит признанию не действующим в той части, в которой в данном нормативном правовом акте не определено, подлежит ли земельный участок с кадастровым номером N резервированию и (или) изъятию для государственных нужд, согласованному с органом государственной власти, уполномоченным на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных нужд, со дня вступления настоящего апелляционного определения в законную силу.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Севастопольского городского суда от 18 августа 2020 г. отменить.

Принять по делу новое решение, которым признать не действующим с даты вынесения апелляционного определения постановление Правительства Севастополя от 23 апреля 2018 г. N 248-ПП "Об утверждении документации по планировке территории "Проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования" (в редакции постановления Правительства Севастополя от 9 августа 2019 г. N 499-ПП) в той мере, в какой в названном нормативном правовом акте не определено, подлежит ли земельный участок с кадастровым номером N резервированию и (или) изъятию для государственных нужд, согласованному с органом государственной власти, уполномоченным на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных нужд.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи