Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 16 декабря 2020 г. по делу N 66а-1380/2020

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Солдатовой С.В, судей Катанаевой А.С, Колпаковой А.В, при ведении протокола помощником судьи Учадзе Л.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело N 61OS0000-01-2020-000242-71 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Волгодонская тепловая генерация" о признании не действующим постановления Региональной службы по тарифам Ростовской области от 16 декабря 2019 г. N 64/29 "О корректировке долгосрочных тарифов на тепловую энергию, производимую ООО "Волгодонская тепловая генерация" в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более, поставляемую потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Волгодонска, на 2020 год" на решение Ростовского областного суда от 2 сентября 2020 г, которым в удовлетворении административного искового требования отказано.

Заслушав доклад судьи Солдатовой С.В, объяснения представителя административного истца Лисицкой О.А, представителя административного ответчика Кириченко А.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Калиниченко А.В, полагавшего решение суда подлежащим оставлению без изменения, установила:

постановлением Региональной службы по тарифам Ростовской области (далее также РСТ РО, орган регулирования) от 16 декабря 2019 г. N 64/29 "О корректировке долгосрочных тарифов на тепловую энергию, производимую ООО "Волгодонская тепловая генерация" в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более, поставляемую потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Волгодонска, на 2020 год" внесены изменения в приложение N 1 к постановлению Региональной службы по тарифам Ростовской области от 17 декабря 2018 г. N 83/57 "Об установлении тарифов на тепловую энергию, производимую ООО "Волгодонская тепловая генерация" в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более, поставляемую потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Волгодонска, на 2019 - 2021 годы" - утверждены значения тарифов на тепловую энергию на 2020 год в редакции согласно приложению к настоящему постановлению (Волгодонская ТЭЦ-2).

Общество с ограниченной ответственностью "Волгодонская тепловая генерация" (далее также Общество), осуществляющее регулируемую деятельность по поставке тепловой энергии на территории Ростовской области, обратилось в Ростовский областной суд с административным исковым заявлением, ссылаясь на то, что РСТ необоснованно не включила в состав экономически обоснованных расходов Общества расходы, приходящиеся на применение в 2017-108 годах к нормативам удельного расхода топлива понижающего коэффициента. Полагает, что расчет органа регулирования основан на неверном толковании норм права, поскольку динамика изменения расходов на топливо в качестве долгосрочного параметра в долгосрочном периоде регулирования 2019-2021 годов не утверждалась.

Решением Ростовского областного суда от 2 сентября 2020 г. в удовлетворении административного искового требования отказано.

Не согласившись с вышеуказанным решением суда, административный истец обратился с апелляционной жалобой по доводам, аналогичным изложенным при подаче административного искового заявления.

На апелляционную жалобу административного истца административным ответчиком поданы письменные возражения.

Участвовавший в деле прокурор подал возражения относительно апелляционной жалобы административного истца.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители сторон административного дела поддержали заявленные ими позиции.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, исходя из следующего.

Государственное регулирование тарифов на тепловую энергию осуществляется, в том числе Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения", которым утверждены Основы ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования), Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила регулирования), Правила установления долгосрочных параметров регулирования деятельности организаций в отнесенной законодательством Российской Федерации к сферам деятельности субъектов естественных монополий сфере теплоснабжения и (или) цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, которые подлежат регулированию в соответствии с перечнем, определенным статьей 8 Федерального закона "О теплоснабжении", Методическими указаниями по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 г. N 760-э (далее также - Методические указания).

Полномочиями на установление тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более, в соответствии с установленными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения предельными (минимальным и (или) максимальным) уровнями указанных тарифов, наделены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (пункт 1 части 2 статьи 5, пункт 1 части 3 статьи 7 и пункт 3 Закона о теплоснабжении).

Постановлением РСТ РО от 16 декабря 2019 г. N 64/29 "О корректировке долгосрочных тарифов на тепловую энергию, производимую ООО "Волгодонская тепловая генерация" в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более, поставляемую потребителям, другим теплоснабжающим организациям г. Волгодонска, на 2020 год" утверждены тарифы ООО "Волгодонская тепловая генерация" в сфере теплоснабжения на 2020 год.

Оспариваемое постановление издано в установленном порядке уполномоченным органом и опубликовано на официальном портале правовой информации Ростовской области http://pravo.don1and.ru от 19 декабря 2019 г. N 6145201912190013.

В указанной части административным истцом не оспариваются полномочия РСТ РО, форма и вид оспариваемого нормативного правового акта, порядок введения его в действие и опубликования.

Регулирующим органом не включены в состав экономически обоснованных расходов, заявленные Обществом расходы, возникшие в результате применения в 2017-2018 годах понижающего коэффициента к нормативам удельного расхода топлива.

Суд первой инстанции оценил оспариваемое решение как основанной на нормах материального права и соответствующее фактическим обстоятельствам дела.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции.

Тарифы в сфере теплоснабжения - система ценовых ставок, по которым осуществляются расчеты за тепловую энергию (мощность), теплоноситель и за услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя (пункт 23 статьи 2 Закона о теплоснабжении).

Регулирование цен (тарифов) в сфере теплоснабжения осуществляется в соответствии с принципами, в частности, обеспечения экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций на производство, передачу и сбыт тепловой энергии (мощности), теплоносителя; обеспечение стабильности отношений между теплоснабжающими организациями и потребителями за счет установления долгосрочных тарифов (часть 1 статьи 7 Закона о теплоснабжении).

Частью 1 статьи 3 Закона о теплоснабжении утверждены общие принципы организации отношений в сфере теплоснабжения, к которым относится, в том числе соблюдение баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей.

Одним из методов регулирования тарифов является метод индексации установленных тарифов (пункт 2 части 1 статьи 9 Закона о теплоснабжении), который согласно пункту 18 Основ ценообразования применяется при расчете долгосрочных тарифов.

Долгосрочные тарифы устанавливаются органом регулирования для регулируемой организации в числовом выражении или в виде формул отдельно на каждый год долгосрочного периода регулирования на основании определенных органом регулирования для такой регулируемой организации значений долгосрочных параметров регулирования на весь долгосрочный период регулирования (пунктом 51 Основ ценообразования).

В соответствии с частью 4 статьи 10 Закона о теплоснабжении, государственное регулирование цен (тарифов) с применением метода индексации установленных тарифов (п. 2 ч. 1 ст. 9 Закона о теплоснабжении) осуществляется на основе долгосрочных параметров государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, устанавливаемых на долгосрочный период регулирования (на срок не менее чем пять лет или при установлении впервые указанных цен (тарифов) не менее чем три года) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Цены (тарифы) в сфере теплоснабжения при осуществлении их государственного регулирования на основе долгосрочных параметров государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения устанавливаются в порядке, предусмотренном Основами ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации.

В пункте 13 Основ ценообразования закреплен порядок корректировки дополнительно понесенных регулируемой организацией экономически обоснованных расходов, не учтенных органом регулирования при установлении для нее регулируемых цен.

В соответствии с указанной нормой, в случае если регулируемая организация в течение расчетного периода регулирования понесла экономически обоснованные расходы, не учтенные органом регулирования при установлении для нее регулируемых цен (тарифов), в том числе расходы, связанные с незапланированным органом регулирования при установлении цен (тарифов) для такой регулируемой организации ростом цен на продукцию, потребляемую регулируемой организацией в течение расчетного периода регулирования, то такие расходы, включая расходы, связанные с обслуживанием заемных средств, привлекаемых для покрытия недостатка средств, в том числе вызванного осуществлением расчетов за коммунальную услугу по отоплению равномерно в течение календарного года, учитываются органом регулирования при установлении регулируемых цен (тарифов) для такой регулируемой организации начиная с периода, следующего за периодом, в котором указанные расходы были документально подтверждены на основании годовой бухгалтерской и статистической отчетности, но не позднее чем на 3-й расчетный период регулирования, в полном объеме.

Аналогичные положения закреплены в пункте 12 Методических указаний.

Согласно подпункту "а" пункта 36 Основ ценообразования для источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 МВт и более, нормативы удельного расхода условного топлива для каждого расчетного периода регулирования тарифов по используемому регулируемой организацией методу распределения расхода топлива утверждаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения.

Пунктом 37 Основ ценообразования предусмотрено, что для теплоснабжающих организаций, источники которых производят тепловую энергию в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, в случае изменения метода распределения удельного расхода условного топлива между электрической энергией, отпускаемой с шин электростанций, и тепловой энергией, отпускаемой с коллекторов электростанций при комбинированном производстве электрической и тепловой энергии, орган регулирования в соответствии с Правилами распределения удельного расхода топлива при производстве электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075 (Правила распределения расхода топлива), применяет понижающий коэффициент на переходный период для формирования расходов на топливо, включаемых в необходимую валовую выручку регулируемой организации, в отношении которой осуществлено изменение метода распределения расхода топлива.

Пунктом 2 Правил распределения расхода топлива установлено, что понижающий коэффициент - это долгосрочный параметр регулирования, характеризующий динамику изменения расходов на топливо, устанавливаемый в целях перехода от одного метода распределения расхода топлива к другому методу. Указанный долгосрочный параметр регулирования применяется в качестве понижающего коэффициента к планируемым нормативам удельного расхода условного топлива. Понижающие коэффициенты устанавливаются органом регулирования на каждый год переходного периода в целях сглаживания тарифных последствий, возникающих из-за изменения метода распределения расхода топлива без изменения суммарного расхода условного топлива.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что в отношении источников тепловой энергии и тепловых сетей общества с ограниченной ответственностью "Волгодонская тепловая генерация" применялся тариф, установленный для общества с ограниченной ответственностью "ЛУКОЙЛ-Ростовэнерго".

Решение о выборе метода регулирования тарифов в сфере теплоснабжения принимается органом регулирования с учетом предложения организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения (часть 2 статьи 9 Закона о теплоснабжении).

Общество с ограниченной ответственностью "Лукойл-Ростовэнерго на основании заявления, поданного в РСТ РО, с 2016 года перешло на метод распределения расхода топлива, установленного Методическими указаниями (физический метод) с переходным периодом на 3 года, в течение которых определено применять метод индексации, 2016 год являлся первым годом долгосрочного периода регулирования и сформирован методом экономически обоснованных расходов (Постановление РСТ РО от 30 ноября 2015 г. N 72/3).

Начиная с 2016 г. Минэнерго Российской Федерации предусмотрен переход Волгодонской ТЭЦ-2 от метода распределения расхода топлива, установленного правилами определения нормативов удельного расхода условного топлива, к методу распределения расхода топлива, установленному методическими указаниями (физический метод распределения топливных затрат).

Разрешая заявленные административным истцом требования, суд первой инстанции установил, что при переходе на физический метод распределения расходов на топливо, в целях сглаживания тарифных последствий для потребителей тепловой энергии г. Волгодонска приняты значения понижающих коэффициентов, рассчитанные в соответствии с п. 26 Приказа ФСТ России от 13 июня 2013 г. N 760-э "Об утверждении Методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения", в следующих значениях: на 2016 год - 0, 8247; 2017 год - 0, 8831; 2018 год - 0, 9416.

Постановлением РСТ РО от 19 декабря 2016 г. N 73/118 произведена корректировка долгосрочных тарифов на тепловую энергию, производимую обществом с ограниченной ответственностью "Лукойл-Ростовэнерго", на 2017 год.

Постановлением РСТ РО от 27 апреля 2017 г. N 16/5 закреплено применять в отношении источников тепловой энергии и тепловых сетей общества с ограниченной ответственностью "Волгодонская тепловая генерация", которое в порядке правопреемства в полном объеме приобрело права и обязанности общества с ограниченной ответственностью "Лукойл-Ростовэнерго", осуществляющего регулируемые виды деятельности в г. Волгодонске, установленные для общества с ограниченной ответственностью "Лукойл-Ростовэнерго" постановлением РСТ РО от 30 ноября 2015 г. N 72/3, тарифы на 2016-2018 годы до установления в установленном порядке обществу с ограниченной ответственностью "Волгодонские тепловые генерации" тарифов на тепловую энергию, производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установлением генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и теплоноситель.

В расчет тарифа на 2018 год, установленного обществу с ограниченной ответственностью "Волгодонская тепловая генерация" (постановление РСТ РО от 7 декабря 2017 г. N 69/13), приняты показатели нормативов удельного расхода топлива (НУР), утвержденные приказом Минэнерго России от 3 октября 2016 г. N 1028 с применением понижающего коэффициента, определенного ранее обществу с ограниченной ответственностью "Лукойл-Ростовэнерго".

Таким образом, в переходный период на физический метод распределения топливных затрат 2016 г. - апрель 2017 г. для общества с ограниченной ответственностью "Лукойл-Ростовэнерго" и апрель 2017-2018 гг. для общества с ограниченной ответственностью "Волгодонская тепловая генерация" применялись понижающие коэффициенты, в частности, 2017 год - 0, 8831, 2018 год - 0, 9416 к тарифам, утвержденным постановлением РСТ РО от 30 ноября 2015 г. N 72/3, постановлением РСТ РО от 7 декабря 2017 г. N 69/13.

Постановлением РСТ РО от 17 декабря 2018 г. N 83/57 при установлении обществу с ограниченной ответственностью "Волгодонская тепловая генерация" тарифов на 2019-2021 г.г. установлены долгосрочные параметры регулирования на долгосрочный период регулирования при формировании тарифов с использованием метода индексации установленных тарифов.

Для Общества 2019 год является первым годом первого долгосрочного периода регулирования.

Порядок расчета долгосрочных тарифов с применением метода индексации предусматривает ежегодное уточнение регулирующим органом необходимой валовой выручки (НВВ), установленной до начала долгосрочного периода регулирования, в целях корректировки тарифов (пункт 52 Основ ценообразования, пункт 49 Методических указаний N 760-э).

Общество 25 апреля 2019 г. обратилось в РСТ с заявлением об открытии дела о корректировке долгосрочных тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более, и теплоноситель, поставляемые ООО "Волгодонская тепловая генерация" потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Волгодонска, на 2020 год, с приложением обосновывающих документов.

По результатам рассмотрения заявки, проведения экспертизы предложения о корректировке долгосрочных тарифов в сфере теплоснабжения РСТ подготовлено экспертное заключение и принято оспариваемое постановление N 64/29 от 16 декабря 2019 года, которым внесены изменения в приложение N 1 к постановлению РСТ РО от 17 декабря 2018 г. N 83/57 и установлены следующие тарифы на тепловую энергию на 2020 год: для потребителей, в случае отсутствия дифференциации тарифов по схеме подключения на период с 1 января по 30 июня 1010, 65 руб./Гкал, на период с 1 июля по 31 декабря 1010, 65 руб./Гкал, для населения (тарифы указываются с учетом НДС) на период с 1 января по 30 июня -1212, 78 руб./Гкал, на период с 1 июля по 31 декабря- 1212, 78 руб./Гкал. (л.д.102-126, л.д.82-83 том 2).

При подаче заявки на корректировку тарифа на 2020 год административным истцом представлен расчет экономически обоснованных расходов, не учтенных в тарифе на тепловую энергию, возникших в результате применения переходного коэффициента при переходе на физический метод распределения топливных затрат по Волгодонской ТЭЦ-2, согласно которому за 2016-2018 годы экономически обоснованные расходы по топливу, не учтенные в утвержденном тарифе составили 261297 тыс.руб, экономически обоснованные условно-постоянные расходы - 52688 тыс.руб, а всего 313985 тыс.руб.

Исходя из содержания пункта 13 Основ ценообразования и пункта 12 Методических указаний регулируемой организации включаются экономически обоснованные расходы, которые по тем или иным объективным причинам не могли быть учтены органом регулирования при установлении для нее регулируемых цен (тарифов), в том числе расходы, связанные с незапланированным органом регулирования при установлении цен (тарифов) для такой регулируемой организации ростом цен на продукцию, потребляемую регулируемой организацией.

Применение понижающего коэффициента к нормативам удельного расхода условного топлива, как долгосрочного параметра регулирования, характеризующего динамику изменения расходов на топливо, прямо предусмотренного вышеприведенными правовыми нормами на переходный период для формирования расходов на топливо, нельзя отнести к незапланированным объективным обстоятельствам, не учтенным органом регулирования при установлении цен (тарифов) для регулируемой организации.

Суд исходил из того, что применительно к положениям п.13 Основ ценообразования, 2016 год находится за пределами трехлетнего периода, в связи с чем, оспариваемое административным истцом значение сформировано по итогам тарифного регулирования 2017-2018 годы, которое составляет 152499 тыс. руб. (неучтенные расходы на топливо- 130 430 руб, неучтенные условно-постоянные расходы из-за снижения доли топлива на тепловую энергию при применении понижающих коэффициентов 22069 тыс. руб.).

В рассматриваемом случае для Общества экономически обоснованными расходами на топливо в период 2017-2018 г.г. являются расходы, учтенные РСТ РО в оспариваемых тарифах в соответствии с нормативами удельного расхода топлива, утвержденными Министерством энергетики Российской Федерации, и примененными к ним понижающими коэффициентами.

В этой связи, расходы на топливо, не учтенные в тарифе на тепловую энергию Общества, возникшие в результате применения понижающих коэффициентов в 2017-2018 годах, не подлежат отнесению к экономически обоснованным расходам, исходя из смысла положений пункта 13 Основ ценообразования и пункта12 Методических указаний.

Суд правомерно отметил, что оценка экономической обоснованности расходов на топливо в период 2017-2018 г.г. с применением нормативов удельного расхода топлива, утвержденных Минэнерго России и понижающего коэффициента свидетельствует о том, что регулирующим органом при утверждении тарифов в указанные периоды данные расходы уже оценивались как обоснованные.

Учет разницы расходов на топливо, образовавшейся в результате применения понижающего коэффициента при корректировке тарифа на 2020 год, приведет к нарушению требований по соблюдению условий сглаживания тарифных последствий, возникших в результате изменения метода распределения расходов топлива, предусмотренного Правилами распределения удельного расхода топлива при производстве электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, принципа организации отношений в сфере теплоснабжения - соблюдение баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей.

Доводам административного истца о нарушении оспариваемым нормативным правовым актом его прав и законных интересов судом первой инстанции дана мотивированная оценка как основанным на неверном толковании норм материального права, с которыми судебная коллегия соглашается в полной мере.

Доводы апелляционной жалобы воспроизводят позицию стороны административного дела, получившую судебную оценку в обжалуемом решении, и не содержат обстоятельств, которые влекут отмену или изменение судебного акта в силу норм статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Ростовского областного суда от 2 сентября 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Председательствующий:

Судьи: