Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 декабря 2020 г. по делу N 66а-1043/2020

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.

судей Ненашевой Е.Н, Роженцевой Ю.В.

при секретаре Таран И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-89/2020 по административному исковому заявлению администрации муниципального района "Акшинский район" к Совету муниципального района "Акшинский район" о признании недействующим решения Совета муниципального района "Акшинский район" от 27 декабря 2019 года N 46 "О внесении дополнений и изменений в Положение о денежном вознаграждении и предоставлении отпуска лицам, замещающим муниципальные должности в органах местного самоуправления муниципального района "Акшинский район", утвержденного решением Совета муниципального района "Акшинский район" от 19 октября 2018 года N 43"

по апелляционной жалобе Совета муниципального района "Акшинский район" на решение Забайкальского краевого суда от 11 сентября 2020 года, которым исковые требования административного истца удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Ненашевой Е.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, полагавшей решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Совета муниципального района "Акшинский район" от 19 октября 2018 года N 43 "О денежном вознаграждении и предоставлении отпуска лицам, замещающим муниципальные должности в органах местного самоуправления муниципального района "Акшинский район" утверждено Положение о денежном вознаграждении и предоставлении отпуска лицам, замещающим муниципальные должности в органах местного самоуправления муниципального района "Акшинский район".

Решением Совета муниципального района "Акшинский район" от 27 декабря 2019 года N 46 (далее - Решение Совета N 46) в указанное Положение внесены дополнения и изменения, касающиеся установления председателю Совета муниципального района "Акшинский район", осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, денежного вознаграждения.

Содержание акта

Данные нормативные правовые акты опубликованы на официальном сайте органов местного самоуправления муниципального района (http://акша.забайкальскийкрай.рф) 23 октября 2018 года и 30 декабря 2019 года, Решение Совета N 46 также опубликовано в газете "Сельская новь" от 27 декабря 2019 года N 51.

Администрация муниципального района "Акшинский район" обратилась в суд с названным административным исковым заявлением. В обоснование заявленных (с учетом уточнений) требований ссылается на нарушение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта и его несоответствие положениям части 12 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ввиду отсутствия заключения главы муниципального района "Акшинский район" о возможности принятия оспариваемого решения Совета, внесенного на рассмотрение представительного органа по инициативе Совета муниципального района "Акшинский район".

При этом, не оспаривая право Совета муниципального района "Акшинский район" на установление председателю Совета денежного вознаграждения, указывает на несоблюдение положений статей 83, 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), поскольку оспариваемое решение не содержит норм об источниках и порядке финансирования расходов на выплату денежного содержания председателю Совета при том, что в настоящее время бюджетом муниципального района бюджетные ассигнования на указанные цели не предусмотрены. Отмечает, что муниципальный район "Акшинский район" является дотационным, бюджет района на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов источников исполнения расходных обязательств, возникших на основании Решения Совета N 46, не предусматривает, и в соответствии с соглашениями, заключаемыми администрацией муниципального района "Акшинский район" с Министерством финансов Забайкальского края, муниципальный район взял на себя обязательства по ограничению и недопущению увеличения бюджетных расходов на содержание органов местного самоуправления.

Полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает права административного истца, а также экономические интересы муниципального района, поскольку ставит под угрозу выплату заработной платы муниципальным служащим администрации муниципального района "Акшинский район" и служащим органов местного самоуправления в случае снижения объема бюджетных ассигнований, а также исполнение иных существующих обязательств в случае отвлечения финансовых средств на выплату заработной платы председателю Совета за счет средств с других статей бюджета муниципального района.

Решением Забайкальского краевого суда от 11 сентября 2020 года заявленные исковые требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе председатель Совета муниципального района "Акшинский район" Болотова Л.А. со ссылкой на нарушение судом норм материального и процессуального права просит постановленный судебный акт отменить, вынести по делу новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований. Указывает, что оспариваемое решение принято уполномоченным органом, не имеет признаков нормативного правового акта, поскольку не содержит правил поведения, обязательных для неопределенного круга лиц и не направлено на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих. Нормативно-правовым актом является Решение Совета муниципального района "Акшинский район" от 15.11.2019 N 37 "О внесении изменений в Устав муниципального района "Акшинский район", которым определено исполнение председателем Совета полномочий на постоянной основе, то есть за плату. Оспариваемый же акт принят во исполнение решения от 15.11.2019 N 37 и определяет лишь размер оплаты труда выборным должностным лицам муниципального района, следовательно, не рассчитан на применение в отношении неопределенного круга лиц.

Относительно доводов апелляционной жалобы администрацией муниципального района "Акшинский район" и участвующим в деле прокурором прокуратуры Забайкальского края представлены возражения, в которых они, выражая мнение о несостоятельности основанных на ошибочном толковании норм материального права доводов жалобы, а также отсутствия в ней новых доводов, которые не являлись предметом проверки и оценки со стороны суда первой инстанции, просят обжалуемое решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены своевременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы и поступивших на нее возражений, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены постановленного решения.

Согласно частям 1, 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В части 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ определена исключительная компетенция представительного органа муниципального образования. Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (часть 11 статьи 35).

Судом первой инстанции установлено, что Решение Совета N 46 принято на заседании Совета муниципального района "Акшинский район" при наличии кворума большинством голосов от установленной численности депутатов (14 из 15) с соблюдением положений, закрепленных в статье 23 Устава муниципального района, что подтверждается протоколом заседания Совета муниципального района "Акшинский район" от 27 декабря 2019 года; решение подписано главой муниципального образования и опубликовано в газете "Сельская новь" от 27 декабря 2019 года N 51, на официальном сайте органов местного самоуправления муниципального района (http://акша.забайкальскийкрай.рф) решение опубликовано 30 декабря 2019 года.

В соответствии со статьей 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования. Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат (часть 5).

Гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 5.1).

Вопросы, связанные с гарантиями осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в муниципальных образованиях Забайкальского края на момент принятия оспариваемого решения Совета N 46 регулировались Законом Забайкальского края от 24 декабря 2010 года N 455-ЗЗК "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" (далее также Закон N 455-ЗЗК).

В соответствии с частью 3 статьи 1 Закона N 455-ЗЗК депутату, выборному должностному лицу местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, гарантируется, в том числе денежное вознаграждение.

Лицам, замещающим муниципальные должности на постоянной основе, муниципальным нормативным правовым актом за счет средств местного бюджета устанавливается денежное вознаграждение, которое состоит из должностного оклада, надбавок и иных выплат. На денежное вознаграждение, установленное в соответствии с частью 1 настоящей статьи, производится начисление районного коэффициента, действующего на территории Забайкальского края, и процентной надбавки к заработной плате за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (статья 3 Закона N 455-ЗЗК).

Аналогичные по своему содержанию положения предусмотрены в части 3 статьи 27, статье 29 Закона Забайкальского края от 10 июня 2020 года N 1826-ЗЗК "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Забайкальском крае".

Таким образом, депутатам органов местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, гарантировано право на получение денежного вознаграждения, которое на территории Забайкальского края устанавливается муниципальными нормативными правовыми актами.

Разрешая заявленные административные исковые требования, суд пришел к выводу о том, что оспариваемое Решение Совета N 46, устанавливающее председателю Совета муниципального района "Акшинский район", осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, денежного вознаграждения, принято Советом муниципального района "Акшинский район" в пределах своих полномочий по вопросам, отнесенным к его компетенции, однако при его принятии административным ответчиком была нарушена процедура принятия нормативного правового акта, в связи с чем признал его недействующим в полном объеме.

Судебная коллегия соглашается с данным выводом суда по следующим основаниям.

В соответствии с частью 12 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

Согласно части 8 статьи 23 Устава нормативные правовые акты Совета муниципального района, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств бюджета муниципального района, могут быть внесены на рассмотрение Совета муниципального района только по инициативе главы муниципального района "Акшинский район" или при наличии заключения главы муниципального района "Акшинский район".

Аналогичные положения предусмотрены и в Регламенте Совета муниципального района "Акшинский район", утвержденного решением Совета муниципального района "Акшинский район" от 28 июня 2013 года N 78 (пункт 7 статьи 92).

Вместе с тем, как установлено судом, инициатива принятия оспариваемого акта исходила непосредственно от самого Совета муниципального района "Акшинский1 район", а его принятие не было согласовано с главой муниципального района "Акшинский район".

Кроме того, пунктом 4 статьи 92 Регламента установлено, что текст проекта муниципального правового акта, разработчик проекта, обязан представить в электронном варианте и на бумажном носителе с приложением, в том числе финансово-экономического обоснования (в случае внесения проекта нормативного акта, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат из средств бюджета).

Судом правомерно установлено, что на момент принятия проекта оспариваемого решения к рассмотрению, заключение главы муниципального района "Акшинский район" отсутствовало, финансово-экономическое обоснование не представлено, тогда как проект решения предусматривал расходы из средств местного бюджета на цели, которые ранее в бюджете не предусматривались. Подписание нормативного правового акта главой муниципального района "Акшинский район", на что указала председатель Совета муниципального района "Акшинский район", об обратном не свидетельствует.

Как следует из части 1 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета (часть 2).

Между тем, решение Совета муниципального района "Акшинский район" от 27 декабря 2019 года N 46 не содержит норм, определяющих источники и порядок исполнения расходных обязательств на выплату денежного содержания председателю Совета.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт противоречит федеральному законодательству, нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, принят с нарушением процедуры, суд обоснованно признал не действующим с момента принятия.

В пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, следует иметь в виду, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Довод апелляционной жалобы о том, что решение Совета муниципального района "Акшинский район" от 27 декабря 2019 года N 46 не имеет признаков нормативного правового акта подлежит отклонению, поскольку указанное решение вносит дополнения и изменения в Положение о денежном вознаграждении и предоставлении отпуска лицам, замещающим муниципальные должности в органах местного самоуправления муниципального района "Акшинский район", в полной мере отвечающее признакам нормативности.

Доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки со стороны суда первой инстанции, а также к выражению несогласия с произведенной судом оценкой представленных по делу доказательств; не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела и имеющих юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции, в связи с чем, являются несостоятельными и не могут служить основанием для отмены законного и обоснованного решения суда.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, истолкованы и применены нормы материального права, подлежащие применению в спорном правоотношении, решение суда является законным и обоснованным. Оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Забайкальского краевого суда от 11 сентября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета муниципального района "Акшинский район" - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи жалобы через Забайкальский краевой суд.

Председательствующий

Судьи