Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 01 декабря 2020 г. по делу N 66а-6369/2020

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В, судей Синьковской Л.Г, Васильевой Т.Г, при секретаре Казуровой В.Н, с участием прокурора Смирновой М.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1320/2020 по апелляционной жалобе Волковой "данные изъяты" на решение Московского областного суда от 9 июня 2020 года об отказе в удовлетворении административного искового заявления Волковой "данные изъяты" к Губернатору Московской области, Правительству Московской области о признании недействующим отдельных положений постановления Правительства Московской области от 7 апреля 2020 года N 168/10 "О введении ограничения охоты на территории Московской области в период весенней охоты 2020 года".

Заслушав доклад судьи Синьковской Л.Г, объяснения административного истца Волковой О.Г, представителя административных ответчиков Губернатора Московской области и Правительства Московской области Горячевой Ю.И, заключение прокурора Смирновой М.В, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

7 апреля 2020 года Правительством Московской области принято постановление N 168/10 "О введении ограничения охоты на территории Московской области в период весенней охоты 2020 года" (далее - постановление Правительства Московской области от 7 апреля 2020 года N 168/10).

В этот же день нормативный правовой акт опубликован на официальном интернет-портале Правительства Московской области http://www.mosreg.ru, а также 21 мая 2020 года в издании "Информационный вестник Правительства МО" N 9 и 10 июля 2020 года в издании "Информационный вестник Правительства МО" N 13.

Из преамбулы постановления Правительства Московской области от 7 апреля 2020 года N 168/10 следует, что оно принято в целях недопущения распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области.

Абзацем 1 пункта 1 постановления Правительства Московской области от 7 апреля 2020 года N 168/10 предусмотрено введение ограничения охоты путём запрета любительской и спортивной охоты на водоплавающую и боровую дичь в период весенней охоты 2020 года на территории охотничьих угодий Московской области, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения (далее - ограничение охоты).

Согласно постановлению Губернатора Московской области от 31 октября 2012 года N 319-ПГ любительская и спортивная охота на боровую и водоплавающую дичь в период весенней охоты осуществляется со второй субботы апреля в течение 10 (десяти) календарных дней.

Волкова О.Г. обратилась в Московский областной суд с административным исковым заявлением к Правительству Московской области, Губернатору Московской области о признании недействующим с момента принятия абзаца 1 пункта 1 постановления Правительства Московской области от 7 апреля 2020 года N 168/10 "О введении ограничения охоты на территории Московской области в период весенней охоты 2020 года".

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что весенняя охота в Московской области в 2020 году должна была осуществляться в период с 11 апреля 2020 года по 20 апреля 2020 года. Оспариваемым положением, противоречащим Федеральному законодательству, введены ограничения охоты путём запрета любительской и спортивной охоты на водоплавающую и боровую дичь в период весенней охоты 2020 года на территории охотничьих угодий Московской области, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения. Ограничения охоты установлены главой VIII Правил охоты, утверждённых Приказом Минприроды России от 16 ноября 2010 года N 512, пунктами 53-55 которых закреплён перечень таких ограничений, среди которых угроза распространения каких-либо инфекций среди людей, не угрожающих животному миру, отсутствует. Также указала, что она является охотником, документирована охотничьим билетом. Оспариваемым положением нарушены её гражданские права и законные интересы, в том числе право на осуществление любительской охоты.

Решением Московского областного суда от 9 июня 2020 года в удовлетворении административного искового заявления Волковой О.Г. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец Волкова О.Г. просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ссылается на то, что судом не рассмотрено по существу требование о признании оспариваемого положения противоречащим федеральному законодательству, не дана оценка доводу о выходе Губернатора и Правительства Московской области при принятии оспариваемого нормативного правового акта за пределы предоставленных полномочий. В частности, Федеральные законы от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире" и от 24 июля 2009 года N 209-ФЗ "Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" наделили органы государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями только по установлению запрета охоты исключительно в целях охраны, воспроизводства, сохранения охотничьих ресурсов и их рационального использования, при этом полномочиями на установление запрета охоты с целью недопущения распространения инфекции среди населения, указанные органы не наделены. Ссылается на неправильное толкование судом статьи 22 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Полагает несостоятельной ссылку суда на решение Всемирной организации здравоохранения от 11 марта 2020 года, поскольку указанная организация каких-либо нормативных правовых актов о признании сложившейся ситуации пандемией, введении карантина, в том числе на территории Московской области, не принимала. Также полагает, что письма Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, на которые ссылается суд, не являются обязательными к исполнению и не могут иметь для субъекта Российской Федерации какого-либо значения при принятии нормативных правовых актов.

Считает, что судом первой инстанции неверно истолковано положение статьи 45 Федерального закона от 24 июля 2009 года N 209-ФЗ "Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", поскольку не доказано возникновение чрезвычайной ситуации, угрожающей животному миру, не подтверждено, что коронавирусная инфекция несёт угрозу животному миру либо угрожает жизни и здоровью людей при осуществлении контакта с животными, также не доказано, что запрет спортивно-любительской охоты в весенний период 2020 года был направлен на сохранение, охрану и воспроизведение животного мира, рациональное использование охотничьих ресурсов.

Представителем Министерства сельского хозяйства и продовольствия Московской области Рафалюк Г.Н. представлены пояснения по доводам апелляционной жалобы.

Представителем Правительства Московской области Горячевой Ю.И, а также участвующим в деле прокурором Забатуриным С.В. принесены возражения на апелляционную жалобу.

В заседание суда апелляционной инстанции представители заинтересованных лиц Министерства сельского хозяйства и продовольствия Московской области, Министерства экологии и природопользования Московской области, Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Московской области, Межрегиональной спортивной общественной организации "Московское общество охотников и рыболовов" не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, заслушав стороны, заключение прокурора, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина; координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, связанных с предупреждением чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.

В соответствии со статьями 1 и 2, подпунктами "а, м", "у", "ф" пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие нормативных правовых актов в области защиты населения; принятие решений об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, введений режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "м" настоящего пункта. Кроме того, с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" статьи 10 настоящего Федерального закона, органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "а.1" статьи 10 настоящего Федерального закона.

Согласно пункту 10 статьи 4.1 данного закона при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности или должностное лицо, установленные пунктами 8 и 9 настоящей статьи, может определять руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации; определять порядок использования транспортных средств, средств связи и оповещения, а также иного имущества органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций; осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия.

На основании пункта 8 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ таким должностным лицом на региональном уровне является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Руководствуясь приведёнными нормами, а также положениями статьи 33 Закона Московской области от 2 ноября 2005 года N 230/2005-ОЗ "О Правительстве Московской области", суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что оспариваемое в части административным истцом постановление Правительства Московской области от 7 апреля 2020 года N 168/10 принято в пределах его полномочий, издано с соблюдением порядка принятия, в частности требований к форме и виду нормативных правовых актов, правил введения в действие, в том числе порядка опубликования и вступления в силу.

Проверив соответствие оспариваемого в части нормативного правового акта правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришёл к выводу об отсутствии оснований для признания его недействующим, в связи с чем, отказал в удовлетворении заявленных требований.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции.

Как уже указано выше Федеральный закон N 68-ФЗ наделил органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями принимать в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Согласно подпунктам "в", "г" пункта 4 Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 417 во исполнение статьи 10 указанного закона, при угрозе возникновения или возникновении чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью, а также действия, создающие угрозу безопасности, жизни, здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации.

Пунктом 16 Перечня заболеваний, представляющих опасность для окружающих, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года N 715 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 г. N 66), коронавирусная инфекция (2019-nCoV) является заболеванием, представляющим опасность для окружающих.

Постановлениями Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года N 5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)", от 13 марта 2020 года N 6 "О дополнительных мерах по снижению рисков распространения COVID-2019", от 18 марта 2020 года N 7 "Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-2019", от 30 марта 2020 года N 9 "О дополнительных мерах по недопущению распространения COVID-2019", принятыми в соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 51 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", согласно которому Главный государственный санитарный врач Российской Федерации обладает полномочиями внесения предложений в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации о введении ограничительных мероприятий, высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации предписано обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV); с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза ее развития своевременно вводить ограничительные мероприятия, организовать контроль за соблюдением карантина, принять меры по введению режима повышенной готовности; обеспечить введение ограничительных мероприятий, включая режим самоизоляции.

Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" с 4 по 30 апреля 2020 года включительно установлены нерабочие дни с сохранением за работниками заработной платы. Высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, указано обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в том числе определить в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территории, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе в условиях введения режима повышенной готовности, чрезвычайной ситуации.

Руководствуясь положениями Федерального закона N68-ФЗ, Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", в целях предотвращения распространения на территории Московской области коронавирусной инфекции, Губернатор Московской области 12 марта 2020 года принял постановление N108-ПГ "О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области", согласно которому с 00 часов 00 минут 13 марта 2020 года на территории Московской области введен режим повышенной готовности.

Данным постановлением в редакции от 4 апреля 2020 года установлены следующие ограничения для граждан: не покидать места проживания (пребывания), за исключением случаев обращения за экстренной (неотложной) медицинской помощью и иной прямой угрозы жизни и здоровью (в том числе посещение ближайшей станции переливания крови с целью переливания крови), случаев следования к месту (от места) осуществления деятельности (в том числе работы), которая не приостановлена в соответствии с настоящим постановлением, осуществления деятельности, связанной с передвижением по территории Московской области, в случае если такое передвижение непосредственно связано с осуществлением деятельности, которая не приостановлена в соответствии с настоящим постановлением (в том числе оказанием транспортных услуг и услуг доставки), а также следования к ближайшему месту приобретения товаров (включая продуктовые гипермаркеты), работ, услуг, реализация которых не ограничена в соответствии с настоящим постановлением, в том числе с использованием личного транспортного средства, выгула домашних животных на расстоянии, не превышающем 100 метров от места проживания (пребывания), выноса отходов до ближайшего места накопления отходов.

Ограничения, установленные настоящим подпунктом, не распространяются на случаи оказания медицинской помощи, деятельность правоохранительных органов, органов по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, органов по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, иных органов в части действий, непосредственно направленных на защиту жизни, здоровья и иных прав и свобод граждан, в том числе противодействие преступности, охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности (подпункт 3 пункта 5).

Установление оспариваемым в части постановлением Правительства Московской области от 7 апреля 2020 года N 168/10 временного ограничения охоты путём запрета любительской и спортивной охоты в период весенней охоты 2020 года (с 11 по 20 апреля 2020 года) находится в правовом единстве и логической взаимосвязи с ограничениями, установленными как федеральным, так и региональным законодательством, направленными на недопущение распространения новой коронавирусной инфекции, которая постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 года N 66 "О внесении изменения в перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих" включена в перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих.

С учётом введенного постановлением Губернатора Московской области от 12 марта 2020 года N108-ПГ на территории Московской области правового режима, предусматривающего ограничение свободного передвижения граждан, их нахождения в общественных местах, оспариваемое постановление каких-либо дополнительных обязанностей на административного истца не возлагает.

Суждение административного истца о том, что Губернатор и Правительство Московской области вышли за пределы предоставленных им полномочий, поскольку Федеральный закон от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире" и Федеральный закон от 24 июля 2009 года N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", не наделяют органы государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями по установлению запрета охоты с целью недопущения распространения какой-либо инфекции среди населения, не представляющей опасности для животного мира, не может повлечь отмену решения суда.

Постановление Правительства Московской области от 7 апреля 2020 года N 168/10, как это следует из его преамбулы, принято в соответствии со статьями 6, 21 Федерального закона "О животном мире", статьей 33 Федерального закона "Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", с целью недопущения распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области.

Ссылка в преамбуле оспариваемого постановления на поименованные Федеральные законы в той части в которой предусматривается передача Российской Федерацией органам государственной власти субъекта Российской Федерации некоторых полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, а также возможность установления высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации ограничений и запретов на использование объектов животного мира по предмету регулирования, установленного данными законами, не входит в противоречие с компетенцией органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, предусмотренной положениями статей 4.1, 11 Федерального закона N 68-ФЗ, на принятие дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также установлению дополнительных обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности.

Судом первой инстанции верно установлено, что постановление Правительства Московской области от 7 апреля 2020 года N 168/10 принято в пределах компетенции органа государственной власти субъекта Российской Федерации, отвечает конституционным целям охраны жизни и здоровья граждан. При введении данных мер, носящих временный характер, были соблюдены требования соразмерности и обоснованности ограничений прав и свобод.

Вопреки доводам жалобы, вынесение решения по требованию о признании постановления правительства Московской области противоречащим федеральному законодательству, процессуальным законом не предусмотрено. Соответствие оспариваемого правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, входит в перечень обстоятельств, которые суд выясняет при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В целом доводы апелляционной жалобы основаны на ошибочном толковании норм материального права и оснований, по которым решение может быть отменено, не содержат.

При разрешении дела судом правильно определены юридически значимые обстоятельства, выводы суда подтверждены материалами дела, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению дела, не допущено, обстоятельства, влекущие безусловную отмену решения суда первой инстанции, по административному делу не установлены.

Руководствуясь статьями 308, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Московского областного суда от 9 июня 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Волковой "данные изъяты" - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи