Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 января 2021 г. по делу N 66а-64/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Роженцевой Ю.В, Никитиной Г.Н.

при секретаре Крикуновой Е.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Ежелева В.Н. на решение Алтайского краевого суда от 23 сентября 2020 года

по административному делу N 3а-535/2020 по административному исковому заявлению Ежелева В.Н. об оспаривании в части Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447.

Заслушав доклад судьи Знаменщикова Р.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, полагавшей решение законным и обоснованным, и не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Ежелев В.Н. обратился в суд с административным исковым заявлением к Барнаульской городской Думе, в котором просил признать решение от 25 декабря 2019 года N 447 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края" в части установления территориальной коммунальной зоны (ПК-2) в границах земельного участка, расположенного в кадастровом квартале "данные изъяты" по адресу: "адрес", недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В обоснование административных исковых требований указал, что владеет и пользуется жилым домом и земельным участком, находящимися по указанному адресу. С целью узаконения своих прав административный истец неоднократно обращался в комитет по земельным ресурсам и землеустройству города Барнаула с заявлениями о предварительном согласовании предоставления земельного участка, который отказывал ему в этом. Решением Алтайского краевого суда от 19 декабря 2019 года признано недействующим приложение N 2 к Правилам землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утвержденным решением Барнаульской городской Думы от 09 октября 2012 года N 834, в части отнесения фактически занимаемого Ежелевым В.Н. земельного участка к санитарно-защитной зоне. Оспариваемое решение нарушает права административного истца по получению земельного участка в собственность и по оформлению права собственности на жилой дом, так как противоречит части 3 статьи 31 и пункту 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку не учтено существующее землепользование.

Решением Алтайского краевого суда от 23 сентября 2020 года административное исковое заявление оставлено без удовлетворения в полном объеме.

В апелляционной жалобе Ежелев В.Н. просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении его административных исковых требований, ссылаясь на то, что обжалуемый судебный акт вынесен незаконно и не обосновано с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для административного дела. Так, административный истец владеет земельным участком по адресу: "адрес" (фактический адрес - "адрес"), поставленным на кадастровый учет, и проживает в расположенном на нем жилом доме 1960 года постройки. Алтайский краевой суд ошибочно толкует позицию Европейского Суда по правам человека, где отмечается, что в такой сложной сфере как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов. Европейский Суд по правам человека поясняет общие положения, однако, ситуации должны рассматриваться индивидуально в совокупности многих факторов. В данном случае микрорайон Восточный является жилым, установление коммунально-складской зоны нарушает интересы не только административного истца, но и других жильцов. Кроме того, Европейский Суд по правам человека указывает на согласование интересов, а не на полное нарушение прав собственников.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом, в связи с чем на основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело с апелляционной жалобой при указанной явке.

Заслушав заключение прокурора, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены либо изменения обжалуемого решения.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу части 3 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором создана постройка, при одновременном соблюдении следующих условий: если в отношении земельного участка лицо, осуществившее постройку, имеет права, допускающие строительство на нем данного объекта; если на день обращения в суд постройка соответствует установленным требованиям; если сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан.

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула (далее - Правила), которые при рассмотрении административного дела по существу признаны нормативным правовым актом, поскольку они отвечают признакам нормативности, предусмотренным пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", а именно содержат правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений по вопросам землепользования и застройки на территории города Барнаула Алтайского края.

Из материалов административного дела следует, что Ежелев В.Н. пользуется жилым домом и земельным участком по адресу: "адрес", который согласно фрагменту карты градостроительного зонирования, являющейся приложением к Правилам, расположен в территориальной зоне - коммунальная зона (ПК-2).

В связи с тем, что установление данной зоны в границах спорного земельного участка лишает административного истца возможности оформить право собственности на земельный участок и жилой дом, судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что Ежелев В.Н. был вправе обратиться в Алтайский краевой суд с требованиями о признании недействующими отдельных положений Правил в части, затрагивающей его права и законные интересы.

Разрешая заявленные административные исковые требования, суд обоснованно исходил из того, что Правила приняты уполномоченным органом - Барнаульской городской Думой в рамках полномочий, предусмотренных пунктом 8 части 2 статьи 40 Устава городского округа - города Барнаула Алтайского края, принятого решением Барнаульской городской Думы от 28 февраля 2018 года N 71, в установленной форме, с соблюдением требований к порядку их принятия, введения в действие, регистрации и опубликования. По этим основаниям нормативный правовой акт не оспаривается.

В силу статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий (пункт 1); территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 2); функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5); градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6); территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7).

Документом территориального планирования муниципального образования является генеральный план городского округа (пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ). Документом территориального зонирования выступают Правила землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с частью 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

На основании части 3 и части 9 статьи 31 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования субъекта Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации, сведениям Единого государственного реестра недвижимости, сведениям, документам и материалам, содержащимся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности.

Согласно пункту 2 и пункту 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в том числе: функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 ГрК РФ), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Таким образом, градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Согласно фрагменту Генерального плана городского округа - города Барнаула, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, (далее - Генеральный план) - карте функциональных зон земельный участок по адресу: "адрес", находится в функциональной зоне - коммунально-складская зона. Границы данной функциональной зоны совпадают с территориальной зоной - коммунальная зона, содержащейся в карте градостроительного зонирования Правил.

Указанные зоны в силу положения о территориальном планировании Генерального плана (приложение 1 к решению Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344), научно-исследовательской работы по разработке проекта Генерального плана городского округа - города Барнаула "Положение о территориальном планировании" и статьи 76 Правил не предусматривают жилищного строительства.

Таким образом, судом первой инстанции сделан верный вывод о соответствии в оспариваемой части Правил Генеральному плану.

В тоже время пунктом 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в том числе, сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Однако, доводы апелляционной жалобы о том, что при планировании будущего "адрес" должны быть максимально учтены интересы физических лиц, законно владеющих земельными участками, не принимаются судебной коллегией, поскольку условия учета сложившейся планировки территории и существующего землепользования при зонировании территорий не являются единственными, так как при установлении территориальных зон должны учитываться и параметры планируемого развития функциональных зон, определенных генеральным планом городского округа.

В рассматриваемом случае, как следует из материалов административного дела, доказательств того, что в период подготовки и утверждения Правил земельный участок и жилой дом, расположенные по адресу: "адрес", стояли на кадастровом учете или какие-либо вещные права в отношении этого недвижимого имущества были зарегистрированы, не имеется. Напротив, из ответа на судебный запрос филиала ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Алтайскому краю от ДД.ММ.ГГГГ N следует, что на момент подготовки проекта Правил и на момент их принятия сведения о земельном участке, расположенном в кадастровом квартале "данные изъяты" по адресу: "адрес", не содержатся в Едином государственном реестре недвижимости.

Следовательно, оснований полагать, что при разработке и принятии оспариваемых Правил не учтено существующее (фактическое) землепользование в отношении спорного земельного участка, не имеется.

Кроме того, анализ статей 2 и 9 ГрК РФ позволяет сделать вывод, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

Учитывая изложенное, обоснованно сославшись на позицию Европейского суда по правам человека, вопреки доводам апелляционной жалобы, суд первой инстанции, правильно посчитал, что приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования.

При этом реализация этой цели осуществляется в рамках закрепленных в законодательстве гарантий и механизмов защиты прав собственников, к которым, в частности, относится механизм компенсации причиненного ущерба.

Не имеет правового значения при рассмотрении административного дела указание Ежелева В.Н. на то обстоятельство, что микрорайон Восточный представляет собой преимущественно жилую застройку, и установление коммунально-складской зоны нарушает права других жильцов, в связи с чем судебная коллегия не принимает его во внимание.

В целом доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции административного истца в суде первой инстанции и являлись предметом рассмотрения, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судом при разрешении административно-правового спора по существу, влияли бы на обоснованность и законность судебного решения, в связи с чем оснований для его отмены или изменения не имеется.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Алтайского краевого суда от 23 сентября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца Ежелева В.Н. - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Алтайский краевой суд в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи