Решение Санкт-Петербургского городского суда от 13 октября 2020 г. по делу N 3а-230/2020

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи Сухаревой С.И, при секретаре Вагановой А.А, с участием прокурора Соловьевой В.В, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N3а-230/2020 по административному исковому заявлению администрации муниципального образования Смольнинское Санкт-Петербурга о признании недействующим со дня принятия решения муниципального совета муниципального образования Смольнинское от 06.05.2020 N 61 и Положения о Контрольно-счетной комиссии муниципального образования муниципальный округ Смольнинское (приложение к решению муниципального совета муниципального образования Смольнинское от 06.05.2020 N 61), УСТАНОВИЛ:

Муниципальным советом муниципального образования Смольнинское Санкт-Петербурга шестого созыва 6 мая 2020 года принято решение N 61 "Об утверждении Положения о Контрольно-счетной комиссии муниципального образования муниципальный округ Смольнинское" (л.д.103 том 1).

Решение муниципального совета муниципального образования Смольнинское Санкт-Петербурга N 61 от 06.05.2020 опубликовано в газете "Муниципальный округ Смольнинский" N7, май 2020 (том 1, л.д. 115-122).

Положение о Контрольно-счетной комиссии муниципального образования муниципальный округ Смольнинское является приложением к решению муниципального совета муниципального образования муниципальный округ Смольнинское Санкт-Петербурга N 61 от 06.05.2020 (л.д. 104-113 том 1).

Административный истец обратился в Санкт-Петербургский городской суд с административным иском о признании недействующим решения муниципального совета муниципального образования Смольнинское от 06.05.2020 N 61 "Об утверждении Положения о Контрольно-счетной комиссии муниципального образования муниципальный округ Смольнинское" в части пункта 1 статьи 1, пунктов 1.1, 1.5, 1.6, 1.10 статьи 2, пункта 3 статьи 3, пункта 1.3 статьи 5, пункта 1.2 статьи 7, статьи 9 статьи 12 Положения "О Контрольно-счетной комиссии муниципального образования муниципальный округ Смольнинское".

Впоследствии административный истец уточнил заявленные требования и просил признать недействующими со дня принятия Положение о Контрольно-счетной комиссии муниципального образования муниципальный округ Смольнинское в части пункта 1 статьи 1, пункта 1.1, 1.5, 1.6, 1.10 статьи 2, пункта 3 статьи 3, пункта 1.3 статьи 5, пункта 1.2 статьи 7, статьи 9, статьи 12 утвержденного решением муниципального совета муниципального образования Смольнинское от 06.05.2020 N 61 (том 1, л.д.169-179).

В дальнейшем административный истец уточнил заявленные требования (том 1, л.д.235-237) и просил признать полностью недействующими со дня принятия решение муниципального совета муниципального образования Смольнинское от 06.05.2020 N 61 и Положение о Контрольно-счетной комиссии муниципального образования муниципальный округ Смольнинское (приложение к решению муниципального совета муниципального образования Смольнинское от 06.05.2020 N 61).

В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на то, что в соответствии с пунктом 1 ст. 28 устава муниципального образования Смольнинское, Контрольно-счетная комиссия муниципального образования Смольнинское является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, образуется муниципальным советом и ему подотчетна. В соответствии со ст. 1 устава муниципального образования Смольнинское (с учетом положения ст. 14 устава), муниципальное образование муниципальный округ Смольнинское - внутригородская территория города федерального значения Санкт-Петербурга, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления. В соответствии с пунктом 2 ст. 28 устава муниципального образования Смольнинское, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетной комиссии муниципального образования Смольнинское устанавливаются нормативным правовым актом муниципального совета муниципального образования Смольнинское в соответствие с федеральным законодательством. В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", структура контрольно-счетного органа определяется в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. При этом нормативный правовой акт Санкт-Петербурга, регулирующий деятельность контрольно-счетных органов муниципальных образований (внутригородская территория федерального значения Санкт-Петербурга) отсутствует (не принят).

Таким образом, возникла ситуация, когда федеральное законодательство определило, что порядок организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований - устанавливается уставом муниципального образования (в соответствии с законом субъекта Российской Федерации), а муниципальное образование Смольнинское (вместо исполнения нормы Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", путем внесения в устав муниципального образования Смольнинское (далее также - МО Смольнинское) соответствующих положений об организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования (органа местного самоуправления) пунктом 2 статьи 28 устава только сделало в уставе ссылку на федеральный закон. В силу неурегулированности вопросов организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования (юридически существующего в системе органов местного управления муниципального образования Смольнинское), не позволяющей фактически осуществлять полномочия по внешнему муниципальному финансовому контролю, полномочия контрольно-счетного органа (во исполнение п. 12 ст. 3 Федерального закона от 07.02.2011 N6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований") были переданы в контрольно-счетный орган Санкт-Петербурга (субъекта Российской Федерации) на основании соглашения от 28.10.2013. Решение муниципального совета N 61 от 06.05.2020 не вносит изменения (дополнения) в устав, в силу чего устав МО Смольнинское имеет большую юридическую силу по отношению к оспариваемому решению муниципального совета N 61.

Более того, оспариваемое решение N 61 не соответствует процедуре внесения дополнений (изменений) в устав, определенной статьей 36 устава МО Смольнинское, а вместе с тем, пункт 6 статьи 36 устава МО Смольнинское (в части изменений в устав в отношении контрольно-счетного органа местного самоуправления) содержит неоднозначное толкование. В связи с чем, имеются правовые основания для признания Положения о Контрольно-счетной комиссии муниципального образования (приложения к решению муниципального совета МО Смольнинское от 06.05.2020 N 61) и самого решения N 61 от 06.05.2020 недействующими.

В судебном заседании представитель административного истца Чураков Д.В, действующий на основании доверенности от "дата", поддержал требования административного искового заявления.

Представители административного ответчика Котин Е.А, действующий на основании доверенности от "дата", Афанасьева Ю.А, действующая на основании доверенности от "дата", Ранков Г.М. (глава муниципального образования, исполняющий полномочия председателя муниципального совета) возражали против требований административного иска, ссылаясь на то, что оспариваемые муниципальные правовые акты приняты в пределах предоставленной компетенции с соблюдением порядка их принятия и введения в действие, не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Выслушав объяснения участников процесса, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Соловьевой В.В, полагавшей административный иск не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований (далее - контрольно-счетные органы) определены Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон N 6-ФЗ), который определил, что правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований основывается на Конституции Российской Федерации, регулируется Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Бюджетным кодексом Российской Федерации, названным федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а также в случаях и порядке, установленных федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 2).

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предоставляет право представительному органу муниципального образования в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля образовывать контрольно-счетный орган муниципального образования и содержит аналогичное приведенному выше регулирование (статья 38).

Федеральный закон N 6-ФЗ закрепляет основы статуса контрольно - счетных органов, определяя их как постоянно действующий орган внешнего муниципального финансового контроля, образуемый представительным органом муниципального образования, наименование, полномочия, состав и порядок деятельности которого устанавливается в соответствии с названным законом уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, может обладать правами юридического лица (части 2, 4, 6 и 8 статьи 3).

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установилв Федеральном законе от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N131-ФЗ закреплено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, изданию муниципальных правовых актов.

Устав муниципального образования входит в систему муниципальных правовых актов и принимается представительным органом муниципального образования, регулирует вопросы организации деятельности местного самоуправления (пункт 1 части 1 статьи 43, части 2 и 3 статьи 44 названного закона).

В силу части 4 статьи 7 Федерального закона N131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному выше федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 25 Закона Санкт-Петербурга от 23.09.2009 N 420-79 (в редакции от 19.02.2020, действовавшей на момент принятия оспариваемого решения, далее - Закон Санкт-Петербурга N 420-79) "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" структуру органов местного самоуправления составляют муниципальный совет муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация муниципального образования, контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В силу статьи 29 Закона Санкт-Петербурга N 420-79 в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля муниципальный совет муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования.

Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", Федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами Санкт-Петербурга.

Согласно пункту 3 статьи 34 Федерального закона N131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Нормативный правовой акт Санкт-Петербурга, регулирующий деятельность контрольно-счетных органов муниципальных образований отсутствует.

Проанализировав вышеизложенные положения, суд приходит к выводу о том, что порядок организации деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований в рассматриваемом случае устанавливается не только уставом муниципального образования, но и нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Ссылку административного истца на то, что федеральное законодательство определило, что порядок организации деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований устанавливается исключительно уставом муниципального образования и внесенными в него изменениями суд находит ошибочной. Отсутствие регулирования деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований законом субъекта Российской Федерации не означает, что регулирование не может осуществляться муниципальными правовыми актами.

В силу прямого указания, изложенного в пункте 6 статьи 3 Федерального закона N6-ФЗ наименования, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливаются уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Следовательно, Федеральным законом N6-ФЗ установлено, что деятельность контрольно-счетного органа муниципального образования регулируется не только уставом муниципального образования, но и нормативно-правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В уставе муниципального образования Смольнинское в пункте 2 статьи 28 предусмотрено, что полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетной комиссии муниципального образования Смольнинское устанавливаются нормативным правовым актом муниципального совета муниципального образования Смольнинское в соответствии с федеральным законодательством.

Вопреки доводам административного истца оспариваемое им решение муниципального совета от 06.05.2020 является самостоятельным муниципальный правовым актом и не является дополнением к уставу муниципального образования Смольнинское, в связи с чем отсутствовала необходимость в использовании процедуры внесения дополнений (изменений) в устав.

Ссылку административного истца о несоответствии решения муниципального совета муниципального образования муниципальный округ Смольнинское от 06.05.2020 положениям действующего устава муниципального образования Смольнинское суд находит несостоятельной.

Полномочия контрольно-счетной комиссии административного ответчика регулируются Положением "О контрольно-счетной комиссии муниципального образования муниципальный округ Смольнинское", Положением о постоянных комиссиях муниципального совета муниципального образования Смольнинское, уставом муниципального образования Смольнинское, Федеральным законом от 05.04.2013 N44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", Законом Санкт-Петербурга от 23.09.2009 N420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге".

По смыслу статьи 3 Федерального закона N6-ФЗ контрольно-счётная комиссия муниципального совета МО Смольнинское входит в структуру муниципального совета и подотчетна ему. Контрольно-счетная комиссия обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно.

Порядок принятия оспариваемого решения и приложения к нему административным ответчиком соблюден.

Из протокола заседания муниципального совета муниципального образования Смольнинское шестого созыва от 6 мая 2020 года N 15 следует, что заседание муниципального совета открыто в 19 часов 00 минут; на заседании присутствуют 13 депутатов муниципального совета (регистрационный лист прилагается), кворум имеется; повестка дня: 1. Об утверждении депутатского запроса в прокуратуру Санкт-Петербурга"; 2. Об утверждении депутатского запроса в Контрольно-счетную палату Санкт-Петербурга; 3. Об утверждении инструкции по делопроизводству в муниципальном совете МО Смольнинское; 4. Об утверждении Положения о Контрольно-счетной комиссии муниципального образования муниципального округа Смольнинское; 5. Об утверждении устава муниципальной газеты "Муниципальный округ Смольнинский" в новой редакции; 6. Об утверждении Перечня местных, городских праздничных и иных зрелищных мероприятий и Перечня мероприятий по сохранению и развитию местных традиций и обрядов; 7. Разное (том 2, л.д.1-6).

Согласно указанному протоколу заседания муниципального совета решение по вопросу утверждения Положения о Контрольно-счетной комиссии муниципального образования муниципального округа Смольнинское принято единогласно.

В соответствии со статьей 15 устава муниципального образования муниципальный округ Смольнинское" (утв. решением муниципального совета муниципального образования муниципальный округ Смольнинское Санкт-Петербурга от 21.02.2013 N 197, ред. от 26.09.2018 (зарегистрировано в ГУ Минюста России по Санкт-Петербургу 14.03.2013 N RU781400002013001) муниципальный совет состоит из двадцати депутатов, избираемых на муниципальных выборах сроком на пять лет по четырем многомандатным округам в порядке, установленном федеральными законами и законами Санкт-Петербурга.

В силу положений пунктов 6 и 7 статьи 18 устава заседание муниципального совета не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов.

Решения муниципального совета принимаются большинством голосов депутатов, присутствующих на заседании на момент голосования, при наличии не менее 50 процентов от числа избранных депутатов.

На заседании муниципального совета 06.05.2020 присутствовало 13 депутатов, то есть более 50% от числа избранных депутатов, решение за утверждение Положения о Контрольно-счетной комиссии муниципального образования Смольнинское принято депутатами единогласно.

Согласно пунктам 9 и 10 статьи 18 устава муниципального образования Смольнинское, если иное не предусмотрено федеральными законами, решения муниципального совета вступают в силу со дня их официального опубликования, если в самом решении не установлено иное.

Нормативный правовой акт, принятый муниципальным советом, подписывается главой муниципального образования Смольнинское или заместителем главы в случае отсутствия на заседании муниципального совета главы муниципального образования и обнародуется.

Оспариваемое решение в соответствии с приведенными положениями устава подписано главой муниципального образования.

В соответствии с положениями статьи 35 устава муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании - в газете "Муниципальный округ Смольнинский".

Оспариваемое решение с приложением опубликовано в газете "Муниципальный округ Смольнинское" N 7, май 2020, дата выхода: 25.05.2020.

Таким образом, порядок принятия и вступления в силу оспариваемых решения и приложения к нему, предусмотренный уставом муниципального образования соблюден.

Ссылку административного истца на отличия правового статуса контрольно-счетного органа и постоянно действующей комиссии представительного органа МО Смольнинское суд находит несостоятельной.

Формулировка понятия "контрольно-счетная комиссия муниципального совета муниципального образования Смольнинское" основана на положениях действующего устава МО Смольнинское, а также действующего решения муниципального совета МО Смольнинское от 30.10.2019 N10 "О постоянных комиссиях муниципального совета муниципального образования Смольнинское".

Согласно статье 19 устава МО Смольнинское для предварительной подготовки и рассмотрения вопросов, выносимых на заседания муниципального совета, и организации контроля за деятельностью иных органов местного самоуправления муниципального образования Смольнинское из числа депутатов муниципального совета могут образовываться постоянные и временные комиссии муниципального совета.

Решением муниципального совета МО Смольнинское от 30.10.2019 N10 "О постоянных комиссиях муниципального совета муниципального образования муниципальный округ Смольнинское" определен статус и порядок деятельности постоянных комиссий муниципального совета МО Смольнинское. Согласно указанному Положению о постоянных комиссиях муниципального совета муниципального образования муниципального округа Смольнинское контрольно-счетная комиссия является постоянной комиссией муниципального совета МО Смольнинское.

Таким образом, административный ответчик при формулировке понятия "контрольно-счетная комиссия" руководствовался действующим Положением о постоянных комиссиях муниципального совета муниципального образования муниципальный округ Смольнинское, указанное решение от 30.10.2019 года не отменено и является действующим.

Контрольно-счетный орган наделен решением муниципального совета МО Смольнинское полномочиями по осуществлению муниципального контроля и является постоянно действующим органом муниципального контроля, что не противоречит действующему законодательству и принятым нормативным правовым актам.

Таким образом, решение муниципального совета МО Смольнинское от 06.05.2020 N61 "Об утверждении Положения о Контрольно-счетной комиссии муниципального образования муниципальный округ Смольнинское" соответствует федеральному законодательству и муниципальным правовым актам, не нарушает права и законные интересы администрации муниципального образования Смольнинское.

В связи с чем отсутствуют основания для удовлетворения административного искового заявления администрации муниципального образования Смольнинское Санкт-Петербурга о признании недействующим со дня принятия решения муниципального совета муниципального образования Смольнинское от 06.05.2020 N 61 и Положения о Контрольно-счетной комиссии муниципального образования муниципальный округ Смольнинское" (приложение к решению муниципального совета муниципального образования Смольнинское от 06.05.2020 N 61).

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Администрации муниципального образования Смольнинское Санкт-Петербурга в удовлетворении административного иска о признании недействующим со дня принятия решения Муниципального совета муниципального образования Смольнинское от 06.05.2020 N 61 и Положения о Контрольно-счетной комиссии муниципального образования муниципальный округ Смольнинское" (приложение к решению Муниципального совета муниципального образования Смольнинское от 06.05.2020 N 61) - отказать.

Обязать муниципальный совет муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Смольнинское опубликовать на сайте муниципального совета сообщение о принятом судом решении в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме через суд, вынесший решение.

Судья С.И.Сухарева