Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 10 декабря 2020 г. по делу N 8а-7912/2020[88а-7753/2020]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Нафикова И.А, судей Зайнуллиной Г.К. и Белоусовой Ю.К, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Народного Собрания Республики Дагестан на решение Верховного Суда Республики Дагестан от 11 марта 2020 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 25 июня 2020 г. по административному делу N 3а-47/2020 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Дагестан о признании не действующей статьи 9 Закона Республики Дагестан от 10 марта 2017 г. N 16 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов и городского округа с внутригородским делением Республики Дагестан государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти Республики Дагестан, и государственными полномочиями Республики Дагестан по назначению и выплате единовременных пособий при передаче ребенка на воспитание в семью".

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Зайнуллиной Г.К, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Колячкину И.В, полагавшую кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

22 февраля 2017 г. Народным Собранием Республики Дагестан принят и Главой Республики Дагестан 10 марта 2017 г. подписан Закон Республики Дагестан N 16 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов и городского округа с внутригородским делением Республики Дагестан государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти Республики Дагестан, и государственными полномочиями Республики Дагестан по назначению и выплате единовременных пособий при передаче ребенка на воспитание в семью", текст которого размещен первоначально на официальном интернет-портале правовой информации Республики Дагестан (http://pravo.e-dag.ru), официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru) и 14 марта 2017 г. в издании "Дагестанская правда", N 57-58 (далее - Закон Республики Дагестан от 10 марта 2017 г. N 16).

В соответствии со статьей 1 Закона Республики Дагестан от 10 марта 2017 г. N 16 органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти Республики Дагестан по назначению и выплате единовременных пособий при передаче ребенка на воспитание в семью в соответствии со статьей 4.1 Федерального от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей"; государственными полномочиями Республики Дагестан по назначению и выплате единовременных пособий при передаче ребенка на воспитание в семью в соответствии с Законом Республики Дагестан от 10 июня 2014 г. N 47 "О дополнительных мерах социальной поддержки граждан, усыновивших (удочеривших), взявших под опеку (попечительство), в приемную семью ребенка (детей) из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Республике Дагестан". В статье 9 названного Закона установлен порядок осуществления органами исполнительной власти Республики Дагестан контроля за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий.

Заместитель прокурора Республики Дагестан обратился в Верховный Суд Республики Дагестан с административным исковым заявлением о признании статьи 9 Закона Республики Дагестан от 10 марта 2017 г. N 16 недействующей, как не содержащей порядок и наименование органов, осуществляющих указанный контроль и противоречащий положениям части 6 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Решением Верховного Суда Республики Дагестан от 11 марта 2020 г, оставленным без изменения судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 25 июня 2020 г, административное исковое заявление прокурора удовлетворено, признана недействующей со дня вступления решения суда в законную силу статья 9 Закона Республики Дагестан от 10 марта 2017 г. N 16 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов и городского округа с внутригородским делением Республики Дагестан государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти Республики Дагестан, и государственными полномочиями Республики Дагестан по назначению и выплате единовременных пособий при передаче ребенка на воспитание в семью".

В кассационной жалобе, поданной через Верховный Суд Республики Дагестан 3 ноября 2020 г. и поступившей вместе с делом в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 10 ноября 2020 г, Народное Собрание Республики Дагестан ставит вопрос об отмене судебных актов, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права.

Прокуратурой Республики Дагестан на кассационную жалобу представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы. Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Колячкину И.В, полагавшую кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что при рассмотрении настоящего административного дела нарушения такого характера судами первой и апелляционной инстанции не допущены.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В силу части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями регулируется Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ).

Согласно статье 19 указанного Закона наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 6 статьи 19 Закона N 131-ФЗ Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать: 1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями; 2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий; 3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты; 4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня; 5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий; 6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль; 7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Частью 1 статьи 21 Закона N 131-ФЗ установлено, что органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Исходя из смысла приведенных выше норм федерального законодательства, органам местного самоуправления могут быть переданы на основании закона субъекта Российской Федерации государственные полномочия, при этом органы государственной власти обязаны осуществлять контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Во исполнение предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий Народным Собранием Республики Дагестан принят оспариваемый в части Закон Республики Дагестан от 10 марта 2017 г. N 16, статьей 9 которого установлено, что Правительство Республики Дагестан в порядке, установленном законодательством, осуществляет контроль за осуществлением органами местного самоуправления государственных полномочий, а также использованием предоставленных на эти цели финансовых средств и материальных ресурсов через уполномоченные органы (часть 1). Уполномоченные органы вправе: 1) получать от органов местного самоуправления отчеты и материалы, связанные с осуществлением ими государственных полномочий; 2) осуществлять проверки целевого использования средств республиканского бюджета Республики Дагестан, выделенных на осуществление государственных полномочий; 3) выносить предписания об устранении нарушений при осуществлении органами местного самоуправления государственных полномочий; 4) применять в установленном порядке меры ответственности, предусмотренные бюджетным законодательством и законодательством об административных правонарушениях; 5) вносить в Правительство Республики Дагестан предложения о прекращении государственных полномочий; 6) в случае выявления фактов нарушений органами местного самоуправления требований настоящего Закона приостанавливать финансирование из республиканского бюджета Республики Дагестан до устранения нарушений (часть 2).

Законом Республики Дагестан от 28 ноября 2019 г. N 113 "О внесении изменений в отельные законодательные акты Республики Дагестан" в статью 9 оспариваемого Закона внесены изменения: из части 1 статьи исключены слова "в порядке, установленном законодательством" (статья 7).

Разрешая дело, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый акт принят законодательным органом власти в пределах полномочий с соблюдением процедуры.

Вместе с тем суды установили, что оспариваемые положения противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и удовлетворили административное исковое заявление заместителя прокурора Республики Дагестан. При этом суды, проанализировав вышеприведенные правовые нормы, правильно исходили из того, что перечисление в оспариваемой статье 9 Республики Дагестан от 10 марта 2017 г. N 16 полномочий органов исполнительной власти Республики Дагестан, которыми они наделены в рамках выполнения контрольных функций, с отнесением этих полномочий к их правам, а не обязанностям, не может рассматриваться как установление порядка осуществления контроля органами государственной власти Республики Дагестан за осуществлением органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий в том его смысле, в котором такой порядок осуществления контроля предусмотрен пунктом 6 части 6 статьи 19 и частью 1 статьи 21 Закона N 131-ФЗ.

При этом, оценивая доводы административного ответчика о том, что уполномоченными органами, через которые Правительство Республики Дагестан осуществляет контроль, являются Министерство финансов Республики Дагестан и Министерство образования и науки Республики Дагестан и их полномочия указаны в соответствующих постановлениях Правительства Республики Дагестан от 26 апреля 2011 г. N 124 "О финансировании, назначении и выплате единовременных пособий при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью", от 27 июля 2017 г. N 61 "Об утверждении Порядка предоставления единовременного денежного пособия гражданам, усыновившим (удочерившим), взявшим под опеку (попечительство), в приемную семью ребенка (детей) из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Республике Дагестан", которые, в свою очередь, вправе самостоятельно определять регламентные процедуры такого контроля, признал их необоснованными, поскольку в нормативных правовых актах, регламентирующих структуру органов исполнительной власти и полномочия указанных органов, как и в Законе Республики Дагестан от 7 июня 2006 г. N 33 "О Правительстве Республики Дагестан" не содержатся положения, указывающие на их компетенцию не только в сфере контроля за соблюдением органами местного самоуправления условия предоставления им финансового и материального обеспечения, необходимого для реализации переданных государственных полномочий (его целевое расходование), но и за осуществлением ими таких полномочий.

Судебная коллегия оснований не согласиться с указанными выводами судов первой и апелляционной инстанций не находит, поскольку оспариваемое положение Закона Республики Дагестан, которым однозначно не определены порядок контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления и наименования уполномоченных органов, осуществляющих указанный контроль, предполагает возможность государственного контроля со стороны неопределенного круга уполномоченных органов, создает возможность произвольного расширения пределов государственного контроля, противоречит требованиям пункта 6 части 6 статьи 19 Закона N 131-ФЗ и создает угрозу ущемления конституционных гарантий самостоятельности местного самоуправления.

Поскольку судами первой и апелляционной инстанций правильно определены обстоятельства, имеющие значение для административного дела, и применен закон, подлежащий применению к спорному правоотношению, обжалуемые судебные акты являются законными и обоснованными.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе административного ответчика, не опровергают выводы судов и установленные ими обстоятельства, сводятся к иной оценке представленных по делу доказательств, основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства и не содержат оснований для отмены судебных актов, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Республики Дагестан от 11 марта 2020 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 25 июня 2020 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Народного Собрания Республики Дагестан - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения, может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий И.А. Нафиков

Судьи Г.К. Зайнуллина

Ю.К. Белоусова