Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 10 декабря 2020 г. по делу N 66а-5808/2020

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Ковалёвой Ю.В, судей Кудряшова В.К, Корпачевой Е.С.

при секретаре Никишовой О.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-136/2020 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Дом-Сервис" о признании недействующим абзаца 2 части 1 статьи 73 Закона Калининградской области от 12 мая 2008 года N 244 "Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях"

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Дом-Сервис" на решение Калининградского областного суда от 13 августа 2020 года, которым в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Дом - Сервис" отказано.

Заслушав доклад судьи Кудряшова В.К, объяснения представителя акционерного общества "Дом - Сервис" Николайчука В.В, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя Губернатора Калининградской области Гора Е.Ю. и представителя Калининградской областной Думы Корсаковой В.В, возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Смирновой М.В, полагавшей, что решение суда подлежит отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

24 апреля 2008 года Калининградской областной Думой принят и 12 мая 2008 года подписан Губернатором Калининградской области Закон Калининградской области от 12 мая 2008 года N 244 "Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях" (далее - Закон Калининградской области N 244). Данный закон опубликован в издании "Калининградская правда от 21 мая 2008 года N 89.

Законом Калининградской области от 17 июня 2016 года N 540 "О внесении изменений в Закон Калининградской области "Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях", опубликованным 22 июня 2016 года на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, издании "Калининградская правда" от 23 июня 2016 года N 110, внесены изменения в Закон Калининградской области от 12 мая 2008 года N 244, статья 73 Закона изложена в другой редакции.

Абзацем вторым части 1 статьи 73 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях (в редакции Закона Калининградской области от 17 июня 2016 года N 540) установлена административная ответственность за нарушение требований по обеспечению и повышению комфортности условий проживания граждан, поддержанию и улучшению эстетического состояния территории муниципальных образований Калининградской области, установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, не влекущее нарушения экологических, санитарно-эпидемиологических требований, требований технической эксплуатации жилищного фонда, установленных законодательством Российской Федерации, выразившееся: в нарушении установленной правилами благоустройства территории поселений (городских округов) периодичности проведения работ по уборке территории лицами, ответственными за осуществление соответствующих работ.

Общество с ограниченной ответственностью "Дом - Сервис" (далее - ООО "Дом - Сервис") обратилось в Калининградский областной суд с заявлением о признании недействующим абзаца второго части 1 статьи 73 Закона Калининградской области от 12 мая 2008 года N 244 "Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях", указывая на то, что административная ответственность, предусмотренная субъектом Российской Федерации, в оспариваемой части не может рассматриваться в качестве законной основы для привлечения к административной ответственности, поскольку она установлена за нарушение требований, урегулированных федеральным законодательством, соблюдение которых обеспечивается статьями 6.35 и 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В подтверждение нарушенных прав ООО "Дом Сервис" ссылается на факт неоднократного привлечения его к административной ответственности в 2019 году по статье 73 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях.

Решением Калининградского областного суда от 13 августа 2020 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ООО "Дом - Сервис" просит судебный акт отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований ввиду неправильного определения судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела, неправильного применения норм материального права. Считает, что региональным законодателем нарушены требования статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о разграничении нормотворческой компетенции в области законодательства об административных правонарушениях, оспариваемые положения статьи 73 Кодекса не отвечают требованиям, предъявляемым федеральным законодателем к юридико- технической конструкции правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающими из положений статьи 19 Конституции Российской Федерации, а также из положений статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Относительно апелляционной жалобы Калининградской областной Думой, Губернатором Калининградской области представлены возражения о необоснованности ее доводов и законности судебного решения. Министерство природных ресурсов и экологии Калининградской области в отзыве на апелляционную жалобу считает, что оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Выслушав объяснения лиц, участвовавших в судебном заседании, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив материалы дела, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопроса установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Полномочие субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления предусмотрено также пунктом 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Вместе с тем это не освобождает законодателя субъекта Российской Федерации при установлении административной ответственности за нарушения в названной сфере общественных отношений не соблюдать требования КоАП РФ.

Исходя из положений статьи 2.1 КоАП РФ, правовые нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, должны содержать конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения. То есть, материальное основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административных правонарушениях, диспозиция каждой статьи, предусматривающей административную ответственность, должна содержать признаки объекта и объективной стороны такого правонарушения, а не содержать общую отсылку к иным нормативным актам, принятым различными органами публичной власти субъекта Российской Федерации, а также содержать положения, позволяющие толковать их неоднозначно, поскольку это нарушает принцип определенности правового регулирования.

В противном случае будет нарушен гарантированный частью 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации принцип равенства всех перед законом, означающий, что любое административное правонарушение должно быть четко определено, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Иначе может иметь место противоречивая правоприменительная практика в разных муниципальных образованиях одного субъекта Российской Федерации, что приведет к ослаблению гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвольного преследования и наказания.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" обратил внимание на необходимость при проверке содержания оспариваемого акта или его части выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (абзац первый пункта 35).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной постановлениях от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении административного искового заявления, исходил из того, что оспариваемая норма предусматривает административную ответственность за нарушения в сфере благоустройства и направлена на пресечение действий (нарушение установленной правилами благоустройства периодичности проведения работ по уборке территории), запрет на совершение которых не установлен федеральным законодательством, абзац второй части 1 статьи 73 Закона Калининградской области N 244 и нормы статей КоАП РФ, в том числе статей 6.35 и 8.2, имеют различную объективную сторону правонарушений, за которые предусмотрена административная ответственность. Это вывод является правильным.

Вместе с тем судебная коллегия полагает, что требования административного истца подлежат удовлетворению ввиду следующего.

Диспозиция абзаца второго части 1 статьи 73 Закона Калининградской области N 244 не содержит описания конкретных действий (бездействия), являющихся основанием для привлечения к ответственности, является бланкетной, отсылает к правилам благоустройства территорий поселений (городских округов) Калининградской области.

Согласно положениям статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правила благоустройства территорий муниципальных образований утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования (часть 1).

Из Правил благоустройства муниципальных образований Калининградской области, представленных в суд апелляционной инстанции, усматривается, что, нормы, определяющие, в частности, порядок, сроки, периодичность уборки территорий в различных муниципальных образованиях не являются идентичными, имеют, в том числе и существенные различия.

Таким образом объективная сторона правонарушения в оспариваемой норме конкретно не сформулирована, это влечет правовую неопределенность при решении вопроса о том, какие конкретно действия (бездействие) в каждом муниципальном образовании образуют состав административного правонарушения, с учетом того, что муниципальные правовые акты на территории области в разных муниципальных образованиях содержат различные, в том числе обязанности по соблюдению муниципальных правовых актов в сфере благоустройства.

Учитывая изложенное, оспариваемая норма Закона Калининградской области N 244 не отвечает требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, которые необходимы для правых норм, устанавливающих административную ответственность, что свидетельствует о неясности правового регулирования.

При таких обстоятельствах судебное решение подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении административного искового заявления ООО "Дом Сервис".

Принимая во внимание положения пункта 1 части 2, пункта 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснения, содержащиеся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", с учетом того, в оспариваемую норму в период рассмотрения данного спора в суде внесены изменения, судебная коллегия считает, что оспариваемый в части нормативный правовой акт подлежит признанию не действующим со дня принятия настоящего апелляционного определения.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Калининградского областного суда от 13 августа 2020 года отменить, принять по делу новое решение, которым административный иск общества с ограниченной ответственностью "Дом-Сервис" удовлетворить.

Признать недействующим с даты принятия настоящего апелляционного определения абзац второй части 1 статьи 73 Закона Калининградской области от 12 мая 2008 года N 244 "Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях" в редакции Закона Калининградской области от 17 июня 2016 года N 540 "О внесении изменений в Закон Калининградской области "Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях".

Сообщение о принятии настоящего решения в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу подлежит размещению на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи