Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 24 декабря 2020 г. по делу N 66а-6070/2020

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Селиверстовой И.В, Жудова Н.В, при секретаре Кузьминой К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-111/2020 по административному исковому заявлению ООО "Промплощадка" к Правительству Калининградской области, Агентству по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области о признании недействующим в части Генерального плана муниципального образования "Светлогорский городской округ" Калининградской области", утвержденного постановлением Правительства Калининградской области от 11 февраля 2020 года N 59, по апелляционной жалобе ООО "Промплощадка" на решение Калининградского областного суда от 7 августа 2020 года, которым названное выше административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В, возражения представителей Правительства Калининградской области Грибанова А.В, Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области Ждановой И.Ю, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего, что постановленное по делу решение подлежит отмене, судебная коллегия

установила:

ООО "Промплощадка", как арендатор земельного участка с кадастровым номером N площадью 1, 8 га, из земель населенных пунктов, с разрешенным использованием "проектирование и строительство гостинично-представительского комплекса", на котором расположены находящиеся в его собственности неоконченные строительством объекты (гостиницы, многоквартирного дома) по адресу: "адрес" обратилось в суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела по существу о признании не действующим Генерального плана муниципального образования "Светлогорский городской округ" Калининградской области", утвержденного постановлением Правительства Калининградской области от 11 февраля 2020 года N59, в части отнесения названного земельного участка к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования", сославшись на нарушение процедуры принятия и порядка опубликования генерального плана; на изменение оспариваемым нормативным правовым актом функционального зонирования в отношении названного земельного участка, произведенного без учета существующего землепользования и без надлежащего обоснования, что привело к нарушению прав административного истца на осуществление строительства трех гостиничных корпусов и шести многоквартирных домов в соответствии с имеющимся у ООО "Промплощадка" разрешением на строительство от 15 августа 2006 года.

Решением Калининградского областного суда от 7 августа 2020 года в удовлетворении административного иска отказано.

Не согласившись с решением суда, ООО "Промплощадка" обратилось в судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, как принятый с нарушением норм материального права.

В обоснование доводов жалобы указывает, что судом первой инстанции установлен и признан факт опубликования оспариваемого нормативного правового акта не в полном объеме, без графических материалов, являющихся составной частью такого нормативного правового акта, но сделан незаконный вывод о наличии исключительного из установленных обязательных частью 3 статьи 15 Конституцией Российской Федерации требованиях о возможности не опубликования Правительством Калининградской области нормативного правового акта в связи с отсутствием печатного периодического издания, а также указывает на отсутствие возможности размещения административным ответчиком нормативных правовых актов на официальном интернет-портале pravo.gov.ru.

Обращает внимание, что вывод суда о том, что административным истцом не представлено доказательств наличия у него действующего разрешения на строительство объектов гостинично-представительского комплекса, а также многоквартирных жилых домов на спорном земельном участке не правомерен и не соответствует доказательствам, имеющимся в материалах дела.

Полагает, что установленное функциональное назначение земельного участка с кадастровым номером N "Зона озелененных территорий общего пользования" принято без учета фактически сложившегося землепользования, поскольку на земельном участке расположены объекты недвижимости, принадлежащие ООО "Промплощадка" на праве собственности, также на земельном участке отсутствуют объекты рекреационного назначения.

Отмечает, что вопреки положениям части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации каких-либо обоснований и доказательств необходимости установления для спорного земельного участка функциональной зоны "Зона озелененных территорий общего пользования" Правительством Калининградской области и заинтересованными лицами не представлено.

Просит отменить состоявшееся по делу решение и вынести новое, которым удовлетворить заявленные требования.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Калининградской области, Агентством по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области представлены возражения.

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, проверив собранные по делу доказательства, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции установиласледующее.

Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее также - ГрК РФ).

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

В соответствии со статьей 24 и статьей 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), статьей 7, статьей 16 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, входят в круг полномочий представительного органа городского округа.

Генеральный план муниципального образования "Светлогорский городской округ" Калининградской области", утвержден постановлением Правительства Калининградской области от 11 февраля 2020 года N 59, во исполнение подпункта 2 пункта 1 статьи 1 Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области".

Процедура принятия оспариваемого нормативного акта и ведения его в действие, вопреки утверждению в апелляционной жалобе, соответствует требованиям статей 24 - 25 ГрК РФ. Факт размещения генерального плана с графическими материалами в полном объеме в федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП) подтвержден материалами дела, в том числе с учетом письменных разъяснений представителя ФГИС ТП представленных стороной административного ответчика в суд апелляционной инстанции о том, что копии карт имеют большой размер и могут открываться продолжительное время в зависимости от мощности компьютера и скорости соединения с Интернетом.

Пунктом 2 статьи 1, пунктом 12 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определение границ которых не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Согласно части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план, в частности, содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4 статьи 23 ГрК РФ).

На карте функциональных зон отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Из материалов дела следует, что административный истец с мая 2006 года является арендатором земельного участка с кадастровым номером N, площадью 18000 кв.м, категории земель земли населенных пунктов с видом разрешенного использования (на дату рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции согласно сведениям ЕГРН): для иных видов использования, характерных для населенных пунктов.

В соответствии с ранее действовавшим Генеральным планом муниципального образования "город Светлогорск", утвержденным решением городского Совета депутатов от 07.09.2011 года N 55 на карте ГП-3 "Проектный план" земельный участок с кадастровым номером N был отнесен к общественно-деловой функциональной зоне, согласно экспликации основных объектов присвоен номер 99 - гостинично-представительский корпус; на карте ГП-8 "Схема зонирования по типологии застройки" этот же земельный участок с кадастровым номером N отнесен к зоне "В" комплексная застройка малоэтажными жилыми домами и таунхаусами, этажность до 4-х этажей.

Материалами дела подтверждено, что 12.05.2006 по результатам торгов по продаже арестованного имущества административный истец приобрел в собственность не оконченные строительством объекты (гостиницу коттеджного типа со степенью готовности 21%, гостиницу коттеджного типа со степенью готовности 58%; многоквартирный жилой дом со степенью готовности 30%; многоквартирный жилой дом со степенью готовности 25%), расположенных в городе Светлогорске на земельном участке с кадастровым номером N, а также права арендатора по договору на передачу в аренду городских земель от 24.07.2011 N (в редакции дополнительных соглашений от 21.08.2001, от 02.07.2004) в отношении указанного земельного участка со сроком его действия 24 июля 2050 года. Результаты торгов оформлены протоколом от 12.05.2006 N и это имущество передано в соответствии с актом приема-передачи от 16.05.2006.

Обществом получены свидетельства о государственной регистрации права собственности на приобретенные не оконченные строительством объекты.

Строительство данных объектов недвижимости осуществлялось на основании постановления администрации Светлогорского городского округа от 17.08.2004 N "О разрешении на строительство гостинично-представительского комплекса ООО "Проект 2005" по Калининградскому проспекту в городе Светлогорске".

Вступившим в законную силу решением от 06.03.2017 по делу N А21-9935/2016 арбитражный суд Калининградской области признал незаконным бездействие администрации муниципального образования "Светлогорский район" Калининградской области, выразившееся в не рассмотрении заявления общества с ограниченной ответственностью "Промплощадка" о внесении изменений в градостроительный план земельного участка с кадастровым номером N; обязал администрацию муниципального образования "Светлогорский район" Калининградской области рассмотреть заявление общества о внесении изменений в градостроительный план земельного участка с кадастровым номером N с учетом ранее выданных разрешений на строительство объектов недвижимости.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Калининградской области от 11.12.2017 по делу N А21-8553/2017 признано незаконным бездействие администрации муниципального образования "Светлогорский район", выразившееся в неисполнении требований Общества с ограниченной ответственностью "Промплощадка" о внесении изменений в градостроительный план земельного участка с кадастровым номером N с учетом ранее выданных разрешений на строительство объектов недвижимости.

На администрацию муниципального образования "Светлогорский район" возложена обязанность внести изменения в градостроительный план земельного участка с кадастровым номером N с учетом ранее выданных разрешений на строительство объектов недвижимости.

В соответствии с картографическим материалом оспариваемого Генерального плана, спорный земельный участок был отнесен к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, скверы, бульвары, городские леса).

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции указал, что административным истцом не представлена проектная документация на строительство объектов недвижимости; на соответствие вновь принятого Генерального плана Правилам землепользования и застройки; на возможность органов местного самоуправления определять функциональные зоны по собственному усмотрению.

Суд первой инстанции, установив, что спорный земельный участок покрыт высокоплотной растительностью, пришел к выводу о правомерном установлении в отношении данного земельного участка функциональной зоны озелененных территорий общего пользования в целях сохранения туристско-рекреационного назначения территории города.

Между тем, судом не учтено, что из анализа положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, части 3 статьи 23 ГрК РФ следует, что генеральный план является документом долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон и отображения планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа.

При этом согласно части 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности которые, как указывал в решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Материалы дела свидетельствуют, что фактическое исполнение строительных работ на спорном земельном участке соответствовало ранее действовавшему Генеральному плану муниципального образования "город Светлогорск", договору аренды земельного участка, а их дальнейшее производство ввиду принятия нового Генерального плана для административного истца стало невозможным.

Судом не учтено, что частью 1 статьи 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", частью 8 статьи 5 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации", статьей 7 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" установлена обязательность исполнения вступивших в законную силу судебных актов для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц, неукоснительное их исполнение на всей территории Российской Федерации.

Аналогичная норма закреплена и в процессуальном законодательстве, так в силу части 1 статьи 16 АПК РФ на всей территории Российской Федерации вступившие в законную силу судебные акты арбитражного суда обладают свойством общеобязательности.

Вступившим в законную силу судебным актом, содержащим выводы по существу дела, ликвидируется спор и отношениям участников этого спора придается правовая определенность. Однако, исполнение приведенных выше решений арбитражных судов Калининградской области в отношении административного истца невозможно при существующем правовом регулировании функциональной зоны спорного земельного участка.

Доводы стороны административного ответчика о неиспользовании на протяжении длительного времени административным истцом спорного земельного участка, его залесенности и невозможности вырубки деревьев со ссылкой на постановление Правительства Российской Федерации N188 от 22.02.2018 судебная коллегия признает несостоятельными.

Содержание проектной документации по застройке спорного земельного участка не является обстоятельством, подлежащим доказыванию в рамках рассмотрения спора о признании нормативного правового акта недействующим.

Судом не учтено, что постановлением Правительства РФ от 22.02.2018 N 188 "Об установлении границ и режимов округов горно-санитарной охраны курортов федерального значения Светлогорск-Отрадное и Зеленоградск, внесении изменений в отдельные постановления Совета Министров РСФСР и признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства Российской Федерации" установлены режим и границы округов горно-санитарной охраны курорта федерального значения Светлогорск-Отрадное ни как особо охраняемой природной территории, а как как особо охраняемой территории, к которым курорт отнесен на основании ст. 16 Федерального закона от 23.02.1995 N 26-ФЗ (в редакции от 28.12.2013) "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", а также определены порядок, особенности функционирования и использования данной курортной территории.

Указанным постановлением в составе округа горно-санитарной охраны курорта Светлогорск-Отрадное выделены три зоны округа горно-санитарной охраны, при этом спорный земельный участок отнесен ко второй зоне округа горно-санитарной охраны.

В силу пункта 9 данного постановления на территории второй зоны округа горно-санитарной охраны курорта Светлогорск-Отрадное запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению, в том числе:

строительство новых и расширение действующих промышленных объектов;

строительство животноводческих и птицеводческих комплексов и ферм, устройство навозохранилищ;

размещение складов ядохимикатов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов;

строительство транзитных автомобильных дорог;

размещение коллективных стоянок автотранспорта, не обеспеченных системой очистки отработанных масел и сточных вод, а также местами (площадками) накопления отходов производства и потребления;

строительство жилых домов без централизованных систем водоснабжения и канализации;

создание и предоставление новых садовых и огородных земельных участков, а также организация палаточных туристических стоянок без централизованных систем водоснабжения и канализации;

размещение кладбищ и скотомогильников;

устройство поглощающих колодцев, полей орошения, подземной фильтрации и накопителей сточных вод;

складирование и захоронение отходов производства и потребления;

использование минеральных удобрений и навозных стоков, применение ядохимикатов при борьбе с вредителями, болезнями растений и сорняками, использование химических методов борьбы с эвтрофикацией водоемов;

сброс сточных, в том числе дренажных, вод в водные объекты;

сплошные рубки лесных и иных насаждений, за исключением случаев, предусмотренных частью 4 статьи 17, частью 5.1 статьи 21 Лесного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, в границах данной зоны не запрещено ни строительство объектов гостиничного комплекса, ни жилых домов, за исключением домов, не имеющих централизованных систем водоснабжения и канализации, ни точечная рубка зеленых насаждений.

Материалами дела подтверждено и не оспаривалось стороной административного ответчика, что ранее действовавшим Генеральным планом были учтены и правоустанавливающие документы на участок, и его фактическое использование, изменение функциональной зоны земельного участка оспариваемым нормативным правовым актом, огранило права административного истца, как правообладателя земельного участка, создало препятствия для его дальнейшей эксплуатации и фактически исключило возможность использования земельного участка по назначению, в том числе исполнение судебных решений по спорам в отношении данного земельного участка. Между тем, договор аренды на основании которого спорный земельный участок был представлен под застройку недействительным не признавался, не расторгнут и является действующим.

В процессе рассмотрения дела по существу административный ответчик не представил доказательств обоснованности принятого им градостроительного решения в отношении территории спорного земельного участка, что является основанием к признанию нормативного акта недействующим в оспариваемой части, так как установленное зонирование является произвольным, публичные цели им не достигаются, поскольку территория спорного земельного участка в соответствии с ранее принятыми и не отмененными в установленном законом порядке решениями органов исполнительной власти, в частности постановления N611 от 22.09.2000 "О резервировании земельного участка для проектирования и строительства гостинично-представительского комплекса", постановления администрации Светлогорского городского округа от 17.08.2004 N 559 "О разрешении на строительство гостинично-представительского комплекса ООО "Проект 2005" по Калининградскому проспекту в городе Светлогорске" представлена органами власти в установленном законом порядке под застройку, которая была начата и не является общедоступной, что подтверждено в том числе решениями арбитражного суда Калининградской области.

Выводы суда о соответствии Генерального плана Правилам землепользования и застройки правового значения не имеют.

Действительно, Правила землепользования и застройки города Светлогорска утвержденные решением городского Совета депутатов муниципального образования "город Светлогорск" от 22.12.2012 N 94. включили спорный земельный участок в состав территориальной градостроительной зоны "Р" (зона рекреационного назначения), где не предполагается строительство гостинично-представительского корпуса.

Между тем, согласно части 1 пункта 2 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения.

По смыслу приведенных выше норм территориальное планирование, как и градостроительное зонирование, преследует единую цель обеспечения устойчивого развития территорий. Вместе с тем документы территориального планирования определяют назначение территорий для достижения названной цели, а правила землепользования и застройки разрабатываются для создания условий по ее достижению, исходя из назначения территорий.

Таким образом, положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития перед правилами землепользования и застройки, а не правил землепользования и застройки, которые на момент их утверждения противоречили действовавшему генеральному плану, что установлено решениями арбитражного суда Калининградской области и не подлежит доказыванию в силу правовой презумпции, установленной статьей 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Сообщение о принятии настоящего определения подлежит опубликованию в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Калининградского областного суда от 7 августа 2020 года отменить.

Признать недействующим Генеральный план муниципального образования "Светлогорский городской округ" Калининградской области", утвержденный постановлением Правительства Калининградской области от 11 февраля 2020 года N 59 в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования".

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи