Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 января 2021 г. по делу N 66а-36/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Никитиной Г.Н, Роженцевой Ю.В.

при секретаре Таран И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу административного ответчика региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края на решение Забайкальского краевого суда от 21 сентября 2020 года

по административному делу N 3а-85/2020 по административному исковому заявлению акционерного общества "Тепловодоканал" о признании недействующим пункта 14.3 приложения к приказу региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от 05 ноября 2015 года N 209 "Об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг в жилых помещениях и нежилых помещениях, встроенных в многоквартирный дом на территории Забайкальского края".

Заслушав доклад судьи Знаменщикова Р.В, объяснения представителя административного ответчика ФИО4, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя административного истца ФИО5, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Довыденко Н.П, полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

акционерное общество "Тепловодоканал" обратилось в суд с административным исковым заявлением к региональной службе по тарифам и ценообразованию Забайкальского края, в котором с учетом уточнения просило признать недействующим со дня принятия пункт 14.3 приложения к приказу от 05 ноября 2015 года N 209 "Об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг в жилых и нежилых помещениях, встроенных в многоквартирный дом на территории Забайкальского края" (далее - Приказ N 209), обязать административного ответчика принять новый нормативный правовой акт, заменяющий пункт 14.3 приложения к Приказу N 209, и опубликовать сообщение о решении суда на официальном интернет-портале правовой информации исполнительных органов государственной власти Забайкальского края.

В обоснование административных исковых требований указано, что поскольку административный истец является ресурсоснабжающей организацией, осуществляющей теплоснабжение, водоснабжение и водоотведение потребителям муниципального района "Каларский район", в том числе потребителям городского поселения "Новочарское", то при отсутствии показаний приборов учета объем потребления тепловой энергии рассчитывает исходя из установленного пунктом 14.3 приложения к Приказу N 209 норматива потребления коммунальной услуги по отоплению на территории городского поселения "Новочарское". Регулирующим органом в нарушение пунктов 4, 9, 10 и 11 Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года N 306, (далее - Правила N 306) установлен единый норматив потребления коммунальной услуги по отоплению в жилых помещениях городского поселения "Новочарское" без учета этажности, степени благоустройства, в также конструктивных и технических параметров многоквартирных жилых домов, что нарушает права акционерного общества "Тепловодоканал" на начисление корректной стоимости ресурса и получение полной оплаты в соответствии с поставленным объемом тепловой энергии.

Решением Забайкальского краевого суда от 21 сентября 2020 года административные исковые требования удовлетворены частично, пункт 14.3 приложения к Приказу N 209 признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе и в дополнениях к ней региональная служба по тарифам и ценообразованию Забайкальского края просит решение суда отменить полностью и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления, ссылаясь на то, что оно вынесено с нарушением требований действующего законодательства. В частности, вывод суда о том, что орган тарифного регулирования не применял расчетный метод при утверждении норматива, является необоснованным, поскольку указание на его использование содержится как в Приказе N 209, так и в экспертном заключении к нему. Суд неправильно констатировал об отсутствии оснований для отказа от применения метода аналогов, так как ввиду отсутствия приборов учета в многоквартирных домах применить его не представляется возможным. Вопреки позиции суда копия экспертного заключения представлена в материалы административного дела в надлежащем виде. Также суд неверно указал на то, что в экспертном заключении отсутствуют расчеты по определению нормативов потребления коммунальных услуг, а есть только формула, поскольку она и определяет порядок расчета норматива, а сам расчет содержится в приложении к экспертному заключению. Оспариваемый нормативный правовой акт не нарушает права административного истца в связи с тем, что имеется механизм получения выпадающих доходов. Кроме того, вывод суда о невозможности принять во внимание доводы административного ответчика о поэтапном переходе к установлению единых на территории субъекта Российской Федерации нормативов потребления коммунальных услуг, является несостоятельным, поскольку региональная служба по тарифам и ценообразованию Забайкальского края наделена правом, а не обязанностью перехода, для которого должна быть разработана соответствующая методика.

В письменных возражениях представитель административного истца и прокурор, участвовавший в деле, просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом, в связи с чем на основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело с апелляционной жалобой при указанной явке.

Заслушав объяснения представителей сторон, заключение прокурора, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

На основании части 3 статьи 38 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административными истцами могут быть граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, российские, иностранные и международные организации, общественные объединения и религиозные организации, а также общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами.

При рассмотрении административного дела по существу сделан обоснованный вывод о том, что Приказ N 209 отвечает признакам нормативности, предусмотренным пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", поскольку он содержит нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений в сфере оказания коммунальных услуг по отоплению населению.

В связи с тем, что указанный нормативный правовой акт устанавливает нормативы потребления коммунальных услуг в жилых помещениях и нежилых помещениях, встроенных в многоквартирный дом на территории Забайкальского края, которые административный истец как теплоснабжающая организация на территории городского поселения "Новочарское" использует для расчета объема потребленной тепловой энергии, суд первой инстанции пришел к правильному заключению о том, что акционерное общество "Тепловодоканал" было вправе обратиться в Забайкальский краевой суд с требованиями о признании недействующим в части Приказа N 209.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг (в том числе нормативов накопления твердых коммунальных отходов), утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 3 Правил N 306 нормативы потребления коммунальных услуг утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

На основании пунктов 1 и 10.2.20 Положения о региональной службе по тарифам и ценообразованию Забайкальского края, утвержденного постановлением Правительства Забайкальского края от 24 апреля 2014 года N 229, действовавшего на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, к полномочиям региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края относилось принятие нормативных правовых актов об утверждении нормативов потребления населением коммунальных услуг в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. В настоящее время указанные полномочия закреплены в пунктах 1 и 13.2.31 Положения о региональной службе по тарифам и ценообразованию Забайкальского края, утвержденного постановлением Правительства Забайкальского края от 16 мая 2017 года N 196.

Разрешая заявленные административные исковые требования, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемый приказ принят уполномоченным органом - региональной службой по тарифам и ценообразованию Забайкальского края, в установленной форме - приказ, с соблюдением требований к порядку его принятия и опубликования. При этом по этим основаниям нормативный правовой акт административным истцом не оспаривался.

В соответствии с пунктом 9 Правил N 306 установление нормативов потребления коммунальных услуг производится по инициативе уполномоченных органов, ресурсоснабжающих организаций, а также управляющих организаций, товариществ собственников жилья, жилищных, жилищно-строительных или иных специализированных потребительских кооперативов либо их объединений.

В силу подпункта "д" пункта 4 Правил N 306 при определении нормативов потребления коммунальных услуг учитываются следующие конструктивные и технические параметры многоквартирного дома или жилого дома: материал стен, крыши, объем жилых помещений, площадь ограждающих конструкций и окон, износ внутридомовых инженерных систем.

Пункты 10 и 11 Правил N 306 предусматривают, что нормативы потребления устанавливаются: в отношении коммунальных услуг, предоставляемых в жилых помещениях, - по каждому виду предоставляемых коммунальных услуг, которые определяются степенью благоустройства многоквартирного дома или жилого дома. Нормативы потребления коммунальных услуг в жилых помещениях и нормативы потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме устанавливаются едиными для многоквартирных домов и жилых домов, имеющих аналогичные конструктивные и технические параметры, степень благоустройства, а также расположенных в аналогичных климатических условиях. При различиях в конструктивных и технических параметрах, степени благоустройства, а также климатических условиях, в которых расположены многоквартирные дома или жилые дома, указанные нормативы потребления коммунальных услуг дифференцируются в соответствии с категориями многоквартирных домов и жилых домов, предусмотренными приложением N 2 к Правилам N 306.

Согласно таблице N 6 "Форма для установления нормативов потребления коммунальных услуг по отоплению" приложения N 2 к Правилам N 306 норматив потребления коммунальной услуги по отоплению определяется с учетом этажности многоквартирного жилого дома, года постройки (до 1999 года и после 1999 года), материала стен (камень, кирпич, панели, блоки, дерево, смешанные и другие материалы).

На основании пунктов 13 и 19 Правил N 306 нормативы потребления коммунальных услуг определяются с применением метода аналогов либо расчетного метода с использованием формул согласно приложению N 1 к Правилам N 306.

Пункт 21 Правил 306 предусматривает, что метод аналогов применяется при наличии сведений, полученных в результате измерений объема (количества) потребления коммунальных услуг приборами учета, установленными в многоквартирных домах или жилых домах с аналогичными конструктивными и техническими параметрами, степенью благоустройства многоквартирного дома или жилого дома и климатическими условиями. Количество измерений должно отвечать условиям представительности выборки. Представительность выборки определяется необходимым количеством многоквартирных домов или жилых домов, на основании данных о расходах коммунальных ресурсов по приборам учета, в которых можно определять нормативы потребления коммунальных услуг в жилых помещениях в отношении всех многоквартирных домов или жилых домов с аналогичными конструктивными и техническими параметрами, степенью благоустройства многоквартирного дома или жилого дома и климатическими условиями.

В силу пунктов 31 и 32 Правил N 306 определение нормативов потребления коммунальных услуг в жилых помещениях с применением метода аналогов производится на основе выборочного наблюдения потребления коммунальных услуг в многоквартирных домах или жилых домах. Уполномоченный орган дифференцирует нормативы потребления коммунальных услуг по группам многоквартирных домов или жилых домов, имеющих аналогичные конструктивные и технические параметры, степень благоустройства многоквартирного дома или жилого дома и расположенных в аналогичных климатических условиях, в соответствии с установленными Правилами N 306 требованиями.

Информация об оснащенности многоквартирного дома или жилого дома изолированными или неизолированными стояками и полотенцесушителями на территории субъекта Российской Федерации предоставляется органами местного самоуправления исходя из сведений, содержащихся в проектной документации домов. При отсутствии необходимых сведений в проектной документации дома указанная информация определяется на основании сведений, полученных от исполнителей коммунальных услуг (пункт 32? Правил N 306).

Из пункта 22 Правил N 306 следует, что расчетный метод применяется в случае невозможности применения метода аналогов по причине отсутствия или недостаточности данных приборного учета потребления коммунальных услуг в многоквартирных домах или жилых домах, отвечающих условиям представительности выборки для проведения необходимых измерений.

С учетом изложенного, судом первой инстанции сделан верный вывод о том, что метод аналогов имеет приоритет над расчетным методом, поэтому регулирующий орган вправе выбрать расчетный метод только в случае, если невозможно применить метод аналогов по причине отсутствия или недостаточности данных приборного учета потребления коммунальных услуг в многоквартирных домах или жилых домах, отвечающих условиям представительности выборки для проведения необходимых измерений.

При рассмотрении административного дела по существу установлено, что акционерное общество "Тепловодоканал" является теплоснабжающей организацией на территории городского поселения "Новочарское".

Приказом N 209 утверждены нормативы потребления населением коммунальной услуги по отоплению в жилых помещениях и нежилых помещениях, встроенных в многоквартирный дом, на территории Забайкальского края, которые для городского поселения "Новочарское" согласно пункту 14.3 составили 0, 0373 Гкал./кв.м.

Из реестров следует, что жилой фонд городского поселения "Новочарское" состоит из одно-, двух-, трех- и пятиэтажных домов, которые введены в эксплуатацию с 1980 по 2006 годы, сведений о степени благоустройства жилых домов и данных приборного учета не имеется.

Установление норматива потребления коммунальной услуги по отоплению на территории городского поселения "Новочарское" произведено по инициативе административного ответчика.

Согласно выписке из протокола заседания Правления региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от 05 ноября 2015 года N 82, в протоколе отражен только вывод об установлении и введении в действие нормативов потребления населением коммунальной услуги по отоплению на территории Забайкальского края. Обоснование нормативов, их экономический анализ, расчеты и иные сведения в них отсутствуют.

В экспертном заключении по расчету норматива отопления в жилых помещениях на территории Забайкальского края, содержащегося на страницах 139-142 тома N 4 настоящего административного дела, имеется вывод о невозможности применения при установлении нормативов отопления метода аналогов в связи с отсутствием репрезентативной выборки и отсутствием в ряде муниципальных образований приборов учета расходов тепловой энергии. По представленным администрациями муниципальных образований данным региональной службой по тарифам и ценообразованию Забайкальского края был произведен расчет норматива на отопление расчетным методом. При этом из-за выявленного в большинстве муниципальных образований роста рассчитанного норматива в целях недопущения дополнительной нагрузки на население принято решение оставить их на уровне, установленном органами местного самоуправления.

В этой связи судебная коллегия соглашается с судом первой инстанции в том, что на основании положений пунктов 9, 9?, 31, 32, 32?, 32? и 33 Правил N 306, устанавливая нормативы потребления коммунальной услуги по отоплению по своей инициативе, административный ответчик должен был предпринять меры по запросу у органов местного самоуправления, ресурсоснабжающих организаций, управляющих компаний, товариществ собственников жилья сведений, которые необходимы для установления нормативов потребления коммунальных услуг, предусмотренных пунктом 38 Правил N 306, с учетом сроков, установленных пунктом 37 Правил N 306, в соответствии с осуществляемыми этими организациями видами деятельности, а также совершить мероприятия, направленные на реализацию положений пунктов 32-42 Правил N 306.

При этом, как установлено судом и подтверждается материалами административного дела, региональной службой по тарифам и ценообразованию Забайкальского края были запрошены у органов местного самоуправления только реестры жилого фонда городского поселения "Новочарское", иная информация не запрашивалась, как не запрашивались сведения и у акционерного общества "Тепловодоканал", являющейся ресурсоснабжающей организации, и у управляющих организаций.

Таким образом, вопреки доводам апелляционной жалобы, судом сделан правильный вывод о том, что административным ответчиком не были предприняты все необходимые меры для формирования необходимого объема выборки многоквартирных домов или жилых домов, по снятию показаний приборов учета и по истребованию показаний приборов учета от органов местного самоуправления, ресурсоснабжающих организаций, управляющих компаний, товариществ собственников жилья и потребителей, в связи с чем отказ от применения метода аналогов нельзя признать обоснованным.

Указание в апеллянта на отсутствие в домах на территории муниципального образования приборов учета, на основании чего отказ от метода аналогов является правомерным, не опровергает выводов суда первой инстанции, поскольку их отсутствие подтверждается административным истцом только в многоквартирных домах.

Вывод суда о неприменении региональной службой по тарифам и ценообразованию Забайкальского края расчетного метода подтверждается материалами административного дела.

Как отражено в экспертном заключении по расчету норматива отопления в жилых помещениях на территории Забайкальского края, в соответствии с пунктом 42.1 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 06 мая 2011 года N 354, размер платы за отопление формируется исходя из норматива потребления коммунальной услуги по отоплению и утвержденного тарифа на тепловую энергию (мощность). Рост норматива на отопление приведет к значительному росту платы граждан за данную коммунальную услугу в муниципальных образованиях Забайкальского края. В целях недопущения дополнительной нагрузки на потребителей и соблюдения ограничений, установленных на федеральном уровне, региональной службой по тарифам и ценообразованию Забайкальского края нормативы на отопление были оставлены без изменений.

Данное обстоятельство подтверждается объяснениями представителя административного ответчика, согласно которым оспариваемый норматив на отопление был утвержден на уровне, установленного постановлением администрации городского поселения "Новочарское" от 23 января 2010 года N 03, но с учетом продолжительности отопительного сезона в девять месяцев, так как рассчитанный региональной службой по тарифам и ценообразованию Забайкальского края норматив привел бы к значительному росту платы граждан за данную коммунальную услугу.

Также из содержания приведенного экспертного заключения следует, что в нем указана лишь формула расчета норматива потребления коммунальной услуги, при этом анализ вероятности превышения предельного индекса изменения размера платы граждан за коммунальные услуги и сами расчеты отсутствуют. Не содержится этих данных и в приложении к указанному экспертному заключению, отражающему лишь итоговые результаты расчетов, проверить которые в отсутствие исходных данных не представляется возможным.

Следовательно, довод апелляционной жалобы в части применения региональной службой по тарифам и ценообразованию Забайкальского края расчетного метода, указанного в Приказе N 209 и в экспертном заключении к нему, опровергается материалами административного дела. Полный расчет норматива потребления коммунальной услуги по отоплению в жилых помещениях, проведенный административным ответчиком на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, как в представленном экспертном заключении, так в приложении к нему отсутствует, ни суду первой инстанции, ни суду апелляционной инстанции он не представлен.

Вопреки мнению апеллянта, в обжалуемом решении не содержится выводов о том, что имеющаяся в материалах административного дела копия экспертного заключения, не является документом. Суд лишь указывает на то, что экспертное заключение по расчету норматива отопления в жилых помещениях на территории Забайкальского края представлено в материалы дела лишь в копии, а его подлинник в региональной службе по тарифам и ценообразованию Забайкальского края не сохранился.

Ссылка административного ответчика на постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2014 года N 1380, в соответствии с которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принять решение о поэтапном переходе к установлению единых на территории региона нормативов потребления коммунальных услуг, правомерно отклонена судом первой инстанции, поскольку доказательства принятия такого решения уполномоченным государственным органом Забайкальского края отсутствуют. При этом отсутствие нормативной обязанности по принятию решения о поэтапном переходе к установлению единых на территории региона нормативов потребления коммунальных услуг, а также соответствующей методики выводов суда не опровергает.

Указание апеллянта на недоказанность нарушения прав административного истца в связи с компенсацией ему выпадающих доходов судебная коллегия не принимает, поскольку акционерное общество "Тепловодоканал" в отсутствие показаний приборов учета рассчитывает объем потребления тепловой энергии исходя из установленного оспариваемым нормативным правовым актом норматива потребления коммунальной услуги по отоплению на территории городского поселения "Новочарское", который утвержден региональной службой по тарифам и ценообразованию Забайкальского края с нарушением требований законодательства, в связи с чем нарушает права ресурсоснабжающей организации вне зависимости от возможности получения компенсации выпадающих доходов.

Таким образом, суд первой инстанции с достаточной полнотой исследовал все обстоятельства административного дела, дал надлежащую оценку представленным доказательствам в их совокупности и, правильно применив нормы материального права, регулирующие спорные отношения, принял верное решение. Нарушений норм процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, не допущено, доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Забайкальского краевого суда от 21 сентября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Забайкальский краевой суд в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи