Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 января 2021 г. по делу N 66а-210/2021

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Ходус Ю.А, судей Мироновой Н.В, Калугина Д.М, при секретаре Горине А.Е, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокуратуры Кировской области к министерству охраны окружающей среды Кировской области о признании недействующим распоряжения министерства охраны окружающей среды Кировской области от 26 мая 2020 года N12 "О нормативах накопления твердых коммунальных отходов на территории Кировской области", по апелляционной жалобе министерства охраны окружающей среды Кировской области на решение Кировского областного суда от 9 октября 2020 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Калугина Д.М, пояснения прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дмитриева М.С, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, установила:

распоряжением министерства охраны окружающей среды Кировской области от 26 мая 2020 года N12 "О нормативах накопления твердых коммунальных отходов на территории Кировской области" (далее также распоряжение от 26 мая 2020 года N12) утверждены нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Кировской области (далее также - нормативы), официально опубликованные на сайте министерства охраны окружающей среды Кировской области (http://priroda.kirovreg.ru) и на "Официальном интернет-портале правовой информации" www.pravo.gov.ru.

В соответствии с пунктом 4 распоряжения от 26 мая 2020 года N12, данный документ вступил в силу со дня официального опубликования (опубликован на официальном информационном сайте министерства охраны окружающей среды Кировской области http://priroda.kirovreg.ru/ - 26 мая 2020 года) и действовал до 31 декабря 2020 года (включительно).

Прокуратура Кировской области обратилась в Кировский областной суд с административным исковым заявлением, с учётом изменения административных исковых требований просила признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу распоряжение министерства охраны окружающей среды Кировской области от 26 мая 2020 года N12 "О нормативах накопления твердых коммунальных отходов на территории Кировской области" и утвержденные им нормативы накопления ТКО на территории Кировской области (Приложение).

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что оспариваемым распоряжением установлены понижающие коэффициенты к нормативам накопления твердых коммунальных отходов (далее также ТКО) для жилого фонда на территории региона, непредусмотренные действующим законодательством, а также установлены нормативы накопления ТКО с учётом указанных коэффициентов, которые определены в отсутствие проведения замеров ТКО в порядке, установленном Правилами определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2016 года N269 (далее - Правила определения нормативов).

Решением Кировского областного суда от 9 октября 2020 года административное исковое заявление удовлетворено. Признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу распоряжением министерства охраны окружающей среды Кировской области от 26 мая 2020 года N12 "О нормативах накопления твердых коммунальных отходов на территории Кировской области".

В апелляционной жалобе министерство охраны окружающей среды Кировской области (далее также Министерство) просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Заявитель жалобы указывает, что оспариваемый нормативный правовой носил временный характер, в связи с чем действительно был принят без проведения всех необходимых расчетов объемов ТКО, предусмотренных действующим законодательством. Принятия данного распоряжения в подобной форме было вызвано отсутствием правового регулирования в указанной сфере в связи с признанием недействующим предыдущего распоряжения Министерства, регулирующего спорные правоотношения. Установление понижающих коэффициентов к нормативам накопления твердых коммунальных отходов не запрещено действующим законодательством и было вызвано необходимостью недопущения увеличения платы за коммунальные услуги по обращению с отходами.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, участвующим в деле прокурором представлены возражения, в которых последний просит решение суда оставить без изменения.

В заседании суда апелляционной инстанции участвующий в деле прокурор поддержал доводы возражения на апелляционную жалобу, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела, заслушав явившихся лиц, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на неё, оценив имеющиеся в деле доказательства, судебная коллегия приходит к следующему.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 24 июня 1998 года N89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон от 24 июня 1998 года N89-ФЗ) предусмотрено, что правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется настоящим Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

В соответствии с пунктами 2 - 4 статьи 24.10 Федерального закона от 24 июня 1998 года N89-ФЗ нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации). Нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении различных территорий субъекта Российской Федерации и различных категорий потребителей услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами, а также с учетом других критериев, установленных Правительством Российской Федерации. Порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов устанавливается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года N269 утверждены Правила определения нормативов.

Пунктом 7 Правил определения нормативов установлено, что в целях определения нормативов проводятся замеры отходов, для чего выбираются участки поселений и городских округов, определяемые в зависимости от процентного отношения от общей численности населения поселения или городского округа.

Процедура сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений регулируется пунктами 8 - 12 Правил определения нормативов.

Годовой норматив, выраженный в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в год, и годовой норматив, выраженный в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в год, определяются по формулам, приведенным в пунктах 19, 20 Правил определения нормативов, как произведение соответственно среднесезонного суточного норматива, выраженного в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в сутки, и среднесезонного суточного норматива выраженного в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в сутки, на 365.

Рассматривая дело, суд первой инстанции верно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением требований, предъявляемых к его форме и виду, опубликован в установленном порядке и по данным основаниям не оспаривается.

Проверяя содержание оспариваемого нормативного правового акта на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции проанализировал приведенные положения Федерального закона от 24 июня 1998 года N89-ФЗ и Правил определения нормативов, исследовал материалы дела и пришел к выводу о его не соответствии действующему федеральному законодательству, в связи с чем удовлетворил заявленные прокурором требования.

Принимая оспариваемое решение, суд первой инстанции исходил из того, что нормативы определены в отсутствие актуальных сведений о величине образования отходов, с использованием в части расчетных документов, которые ранее были признаны судами недостаточными для подтверждения экономической обоснованности их значений; замеры отходов в порядке, предусмотренном Правилами определения нормативов, не проводились; применение корректирующих коэффициентов при проведении подобных расчетов действующим законодательством не предусмотрено.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции. Данные выводы основаны судом на материалах дела, к ним он пришел в результате обоснованного анализа письменных доказательств, которым дал надлежащую оценку в соответствии с положениями статей 14, 62 и 84 КАС РФ во взаимосвязи с нормами действующего законодательства.

Отклоняя доводы апелляционной жалобы как несостоятельные, судебная коллегия отмечает, что как следует из материалов дела и не оспаривается заявителем жалобы, оспариваемые нормативы, утвержденные распоряжением от 26 мая 2020 года N12, для жилого фонда определены Министерством на основании данных, указанных в промежуточных отчетах за 3 сезона (лето 2019, осень 2019, зиму 2019-2020) ГБУ "Экология регион", осуществляющее исполнение государственного контракта на выполнение работ по определению нормативов накопления ТКО на территории Кировской области, заключенного 1 августа 2019 года.

Подобный порядок расчета противоречит положениям пунктов 17 и 18 Правил определения нормативов, предусматривающих определением Нормативов по средством сложения среднесуточных нормативов за 4 сезона (зима, весна, лето и осень) и последующего деления на 4, о чем верно указал суд первой инстанции. При этом действующее правовое регулирование спорных правоотношений не предусматривает каких - либо исключений при определении нормативов, в том числе проведение работ в рамках государственного контракта по определению нормативов накопления ТКО, о чем верно указал суд первой инстанции.

Не предусмотрено Правилами определения нормативов применение корректирующих коэффициентов при проведении расчетов по определению нормативов накопления ТКО. При этом, вопреки доводам апелляционной жалобы, о том что действующее правовое регулирование не содержит запретов на использование подобных коэффициентов, пунктами 4-7 Правил определения нормативов предусмотрено использование сведений о фактических данных об объемах образования ТКО при дифференциации нормативов, что из буквального трактования указанных положений закона, исключает применение корректирующих коэффициентов.

В части использования при определении Нормативов для нежилого фонда данных экспертного заключения КОГБУ института "Кировкоммунпроект" 2017 года, содержащего показатели нормативов образования ТКО на 2018 года, полученных по результатам замеров в 2003 и 2005 годах, судебная коллегия отмечает, что указанное заключение неоднократно становилось предметом судебной оценки при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов, утверждавших нормативы накопления ТКО в Кировской области (дело N, дело N).

При рассмотрении вышеуказанных административных дел судебными инстанциями было установлено, что расчет оспариваемых нормативов произведен на основании данных экспертных заключений по определению нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Кировской области, выполненных КОГБУ институт "Кировкоммунпроект" в 2017, 2018 годах. При этом экспертное заключение от 2017 года основано на исследовании нормативов накопления твердых коммунальных отходов десяти регионов Российской Федерации, материалов Технического отчета по определению фактической нормы накопления твердых бытовых отходов в городе Кирове, выполненного Институтом по проектированию объектов жилищно-коммунального хозяйства "Кировкоммунпроект" в 2003 году, а также Технического отчета по определению фактической нормы накопления твердых бытовых отходов от населения в городе Кирове от 14 декабря 2005 года, данные которых не являются актуальными на момент принятия оспариваемого распоряжения.

Суды, проанализировав указанные документы и установив отсутствие соответствующих замеров, предусмотренных Правилами определения нормативов, пришли к выводам о неподтвержденности административным ответчиком экономической обоснованности оспариваемого значения норматива, а также о том, что сведения, полученные вне процедуры сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов, подлежат отклонению как основанные на ошибочном толковании закона, что применение иных исходных данных, кроме полученных в результате замеров, для расчета нормативов действующим законодательством не предусмотрено.

Согласно части 1 статьи 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года N1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" вступившие в законную силу постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Аналогичные положения содержатся в части 8 статьи 5 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 года N1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации", части 1 статьи 16 КАС РФ.

Как разъяснено в пункте 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта (например, дата, с которой оспоренный акт вступил в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, отсутствие у органа государственной власти компетенции по принятию оспоренного акта), имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел, в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим (часть 2 статьи 64 КАС РФ, части 2, 3 статьи 69 АПК РФ).

Таким образом, вступившими в законную силу судебными актами по ранее рассмотренным административным делам установлено, что данные, содержащиеся в выполненных КОГБУ институт "Кировкоммунпроект" экспертных заключениях от 2017, 2018 годов, Технических отчетах от 2003, 2005 годов, являются неактуальными, они получены вне процедуры сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов и в отсутствие соответствующих замеров, предусмотренных Правилами определения нормативов, в связи с чем не могли быть применены для расчета нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Кировской области, утвержденных как предыдущими нормативными правовыми актами Министерства, так и оспариваемым распоряжением от 26 мая 2020 года N12, и свидетельствуют о его несоответствии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В целом доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции и не опровергают выводов решения суда и не содержат указаний на новые имеющие значение для дела обстоятельства, не исследованные судом первой инстанции, в связи с чем, оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Кировского областного суда от 9 октября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу министерства охраны окружающей среды Кировской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (город Самара) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Кировский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 1 февраля 2021 года

Председательствующий

Судьи