Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 17 декабря 2020 г. по делу N 8а-5842/2020[88а-6363/2020]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Нафикова И.А, судей Зайнуллиной Г.К. и Белоусовой Ю.К, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу региональной тарифной комиссии Ставропольского края и кассационное представление исполняющего обязанности прокурора Ставропольского края на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 10 июля 2020 г. по административному делу N 3а-7/2020 по административному исковому заявлению акционерного общества "Энергоресурсы" к региональной тарифной комиссии Ставропольского края о признании недействующим с момента вступления решения суда в законную силу постановления региональной тарифной комиссии Ставропольского края от 18 декабря 2018 г. N 57/2 "Об установлении долгосрочных параметров государственного регулирования и тарифов в сфере теплоснабжения для потребителей Ставропольского края" в части установленных приложениями 1, 3, 4 тарифов в отношении акционерного общества "Энергоресурсы".

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Зайнуллиной Г.К, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения представителей региональной тарифной комиссии Ставропольского края Малявко Е.А, Котова Е.В, Тихомировой А.И, представляющей также интересы Правительства Ставропольского края, поддержавших доводы кассационной жалобы, представителя акционерного общества "Энергоресурсы" Меженского А.А, возражавшего против кассационной жалобы, выслушав прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Карасева С.В, полагавшего кассационные жалобу, представление не подлежащими удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением региональной тарифной комиссии Ставропольского края (далее также - РТК Ставропольского края, Комиссия, регулирующий орган) 18 декабря 2018 г. N 57/2 "Об установлении долгосрочных параметров государственного регулирования и тарифов в сфере теплоснабжения для потребителей Ставропольского края" (далее также - Постановление РТК N 57/2) установлены долгосрочные параметры государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, устанавливаемые на долгосрочный период регулирования для формирования тарифов с использованием метода индексации установленных тарифов (пункт 15 приложения N 1 к Постановлению РТК Ставропольского края, п. 1.1. Постановления); тарифы на тепловую энергию, поставляемую акционерным обществом "Энергоресурсы" (далее также - АО "Энергоресурсы", общество) г. Ессентуки потребителям, подключенным к тепловым сетям (дифференциация по схеме подключения отсутствует) с календарной разбивкой с 1 января 2019 г. по 30 июня 2019 г. и с 1 июля 2019 г. по 31 декабря 2019 г. (пункт 15 приложения N 3 к Постановлению, пункт 1.2.2. Постановления); тарифы на тепловую энергию на коллекторах источников тепловой энергии АО "Энергоресурсы" с календарной разбивкой с 1 января 2019 г. по 30 июня 2019 г. и с 1 июля 2019 г. по 31 декабря 2019 г. (пункт 11 приложения N 4 к Постановлению, пункт 1.2.3. Постановления); при формировании установленных одноставочных тарифов на тепловую энергию АО "Энергоресурсы" на коллекторах источников тепловой энергии учтены величины расходов на топливо, отнесенных на 1 Гкал тепловой энергии, отпускаемой с теплоносителем "вода" (руб./Гкал без учета НДС), с календарной разбивкой с 1 января 2019 г. по 30 июня 2019 г. и с 1 июля 2019 г. по 31 декабря 2019 г. (подпункт 11 пункта 3 примечания к приложению N 4 к Постановлению РТК Ставропольского края, п. 1.2.3. Постановления).

АО "Энергоресурсы" обратилось в Ставропольский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующим Постановления РТК N 57/2 в части установленных приложениями 1, 3, 4 тарифов в отношении общества.

В обоснование своих требований указало, что установленные тарифы являются экономически необоснованными, заниженными, чем нарушаются права и законные интересы общества при осуществлении предпринимательской деятельности в сфере теплоснабжения.

Решением Ставропольского краевого суда от 27 февраля 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 10 июля 2020 г. решение Ставропольского краевого суда от 27 февраля 2020 г. отменено, по делу принято новое решение, которым административное исковое заявление АО "Энергоресурсы" удовлетворено, признано недействующим с момента вступления апелляционного определения в законную силу постановление региональной тарифной комиссии Ставропольского края от 18 декабря 2018 г. N 57/2 "Об установлении долгосрочных параметров государственного регулирования и тарифов в сфере теплоснабжения для потребителей Ставропольского края" в части установленных приложениями 1, 3, 4 тарифов в отношении АО "Энергоресурсы".

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 27 октября 2020 г. в удовлетворении ходатайства АО "Энергоресурсы" о вынесении дополнительного решения отказано.

В кассационной жалобе, поданной через Ставропольский краевой суд 21 августа 2020 г. и поступившей вместе с делом в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 31 августа 2020 г, РТК Ставропольского края ставит вопрос об отмене апелляционного определения, ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права и просит оставить решение суда первой инстанции в силе.

В кассационном представлении, поступившем в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 9 сентября 2020 г, исполняющий обязанности прокурора Ставропольского края, просит судебный акт апелляционной инстанции отменить, приводя в обоснование доводы, аналогичные доводам, изложенным РТК Ставропольского края, в кассационной жалобе.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы. Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения представителей региональной тарифной комиссии Ставропольского края Малявко Е.А, Котова Е.В, Тихомировой А.И, представляющей также интересы Правительства Ставропольского края, поддержавших доводы кассационной жалобы, представителя акционерного общества "Энергоресурсы" Меженского А.А, возражавшего против кассационной жалобы, выслушав прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Карасева С.В, полагавшего кассационные жалобу, представление не подлежащими удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции считает, что при рассмотрении настоящего административного дела нарушения такого характера судом апелляционной инстанции не допущены.

Тарифное регулирование в сфере теплоснабжения осуществляется на основе Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), Основ ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования), Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила регулирования цен (тарифов)), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075; Методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам (далее - ФСТ России) от 13 июня 2013 г. N 760-э (далее - Методические указания).

В соответствии с пунктами 4, 5, 5.1 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении регулированию подлежат, в частности, тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, в соответствии с установленными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения предельными (минимальным и (или) максимальным) уровнями указанных тарифов; тарифы на теплоноситель, поставляемый теплоснабжающими организациями потребителям, другим теплоснабжающим организациям; тарифы на горячую воду, поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, другим теплоснабжающим организациям с использованием открытых систем теплоснабжения (горячего водоснабжения); тарифы на услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя.

Полномочиями на установление тарифов на тепловую энергию (мощность) и горячую воду, поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, наделены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (пункт 1 части 2 статьи 5, пункт 1 части 3 статьи 7 и пункты 4, 5, 5.1 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении).

Таким органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в Ставропольском крае является РТК Ставропольского края, полномочия которой на установление соответствующих тарифов в сфере теплоснабжения закреплены в Положении о Региональной тарифной комиссии Ставропольского края, утвержденном постановлением Правительства Ставропольского края от 19 декабря 2011 г. N 495-п (с последующими изменениями и дополнениями).

Из материалов дела следует, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в установленном порядке уполномоченным органом, с соблюдением порядка его принятия и опубликования.

Рассмотрев административное дело в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции, и удовлетворяя административный иск общества, пришел к правильному выводу, что оспариваемые в части в рамках данного административного дела постановления тарифного органа не соответствуют требованиям нормативных правовых актов, регулирующих спорные правоотношения, имеющих большую юридическую силу.

Судебная коллегия соглашается с данным выводом, поскольку он основан на правильном применении норм закона и соответствует фактическим обстоятельствам дела.

Правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, а также полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления поселений, городских округов по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций установлены Законом о теплоснабжении.

Согласно статьям 3 и 7 Закона о теплоснабжении регулирование цен (тарифов) в сфере теплоснабжения осуществляется в том числе в соответствии с принципами соблюдения баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей, обеспечения экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций.

В соответствии с пунктами 2 и 22 Основ ценообразования тарифы в сфере теплоснабжения рассчитываются на основании необходимой валовой выручки регулируемой организации, которая представляет экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимый данной организации для осуществления тарифицируемого вида деятельности в течение расчетного периода регулирования, и расчетного объема полезного отпуска соответствующего вида продукции (услуг) на такой период.

На основании пунктов 14, 15, 16, 20, 28 Правил регулирования цен (тарифов) установление тарифов производится органом регулирования посредством анализа, проверки и экспертизы предложений регулируемой организации об установлении цен (тарифов) и материалов, представленных данной организацией в обоснование этих предложений, в том числе копий бухгалтерской и статистической отчетности за предшествующий расчетный период регулирования и на последнюю дату расчета расходов и необходимой валовой выручки от регулируемой деятельности в сфере теплоснабжения с приложением экономического обоснования исходных данных, а также расчета цен (тарифов). В случае непредставления регулируемыми организациями предложения об установлении цен (тарифов) и (или) материалов, предусмотренных Правилами регулирования цен (тарифов), орган регулирования открывает дело об установлении цен (тарифов) в отношении указанных организаций на основании результатов проверки их хозяйственной деятельности, а также исходя из имеющихся данных за предшествующие периоды регулирования, использованных для установления действующих цен (тарифов), в том числе для этих организаций.

В силу пункта 33 Правил регулирования цен (тарифов) орган регулирования отказывает регулируемой организации во включении в цены (тарифы) отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, только в случае экономической необоснованности таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и Методическими указаниями.

В соответствии с пунктом 71 Основ ценообразования при расчете тарифов с применением метода индексации установленных тарифов необходимая валовая выручка регулируемой организации включает в себя текущие расходы, амортизацию основных средств и нематериальных активов и нормативную прибыль регулируемой организации, а также расчетную предпринимательскую прибыль регулируемой организации.

Пунктом 42 Основ ценообразования установлено, что при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, регулирующие органы определяют в соответствии с методическими указаниями размер фонда оплаты труда согласно отраслевым тарифным соглашениям, коллективным договорам, заключенным соответствующими организациями, и фактическому объему фонда оплаты труда за последний расчетный период регулирования, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен.

В силу пункта 37 Методических указаний при установлении базового уровня операционных расходов учитываются результаты анализа обоснованности расходов регулируемой организации, понесенных в последнем году предыдущего долгосрочного периода регулирования, и результаты проведения контрольных мероприятий.

При рассмотрении дела судом апелляционной инстанции установлено, из материалов дела следует, что АО "Энергоресурсы" осуществляет деятельность по теплоснабжению в административных границах города-курорта Ессентуки Ставропольского края. Общество обратилось в РТК Ставропольского края с заявлением об установлении тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям теплоснабжающими организациями, в соответствии с установленными предельными уровнями тарифов методом индексации на 2019-2023 гг. В тарифной заявке статью расходов (затрат) по статьям "Фонд оплаты труда" и "Отчисления на социальные нужды" общество обосновало нормативной численностью персонала, рассчитанной с учетом положений Приказа Госстроя России от 22 марта 1999 г. N 65 "Об утверждении рекомендаций по нормированию труда работников энергетического хозяйства" и Приказом Госстроя России от 12 октября 1999 г. N 74 "Об утверждении нормативов численности руководителей, специалистов и служащих коммунальных теплоэнергетических предприятий", а также учитывало требования Отраслевого тарифного соглашения по предприятиям жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края на 2017 - 2019 года, участником которого он является.

Как правильно исходил суд апелляционной инстанции, в соответствии с пунктом 2.8 Отраслевого тарифного соглашения расходы рассчитываются исходя из нормативной численности работников, с учетом нормативной численности на вновь вводимые объекты, и включают в себя тарифную составляющую расходов и выплаты компенсационного и стимулирующего характера; организации обеспечивают минимальную месячную тарифную ставку рабочих первого разряда, полностью отработавших норму рабочего времени и выполнивших свои трудовые обязанности (нормы труда), закрепленную в соглашении.

Из экспертного заключения РТК Ставропольского края следует, что при расчете необходимой валовой выручки на 2019 год органом регулирования снижены расходы общества на оплату труда с заявленных 160 135, 51 тыс. руб. до 91 291, 01 тыс. руб. ввиду снижения численности работающих с заявленных 611, 35 до 335. Расходы на оплату труда определены исходя из среднесписочной численности 335 чел. по факту за 2017 год, с учетом среднемесячной заработной платы на одного работающего по факту за 2017 год (21139, 75 руб./чел. согласно отчетным данным организации) с применением прогнозных индексов потребительских цен на 2018 и 2019 гг. в размерах 1, 027 и 1, 046 соответственно.

Проанализировав позицию тарифного органа, изложенную в экспертном заключении, суд апелляционной инстанции сделал обоснованный вывод о ее несоответствии Основам ценообразования, поскольку произведенный тарифным органом расчет заработной платы исходя из среднемесячной заработной платы на одного работающего по факту за 2017 год в размере 21139, 75 руб, проиндексированной на индексы потребительских цен на 2018 и 2019 гг, без учета минимальной месячной тарифной ставки рабочих первого разряда на 1 января 2019 г. для организаций коммунального теплоснабжения, которая по условиям Отраслевого тарифного соглашения была выше, чем на 1 января 2017 г. и составила 10 303 руб, является неправомерным и экономически необоснованным.

В соответствии с пунктом 29 Правил регулирования экспертное заключение помимо общих мотивированных выводов и рекомендаций должно содержать анализ экономической обоснованности расходов по статьям затрат и обоснование объемов полезного отпуска тепловой энергии (мощности).

Анализ экономической обоснованности расходов по статьям затрат предполагает наличие в экспертном заключении правового и экономического обоснования принятия или непринятия к расчету необходимой валовой выручки заявленных расходов, в том числе ссылок на документы и материалы, на основании которых делается соответствующий вывод, что в свою очередь является подтверждением установления органом регулирования тарифа на экономически обоснованном уровне.

С учетом изложенного суждение суда апелляционной инстанции о том, что при определении расходов на оплату труда персонала общества, не отражен проведенный регулятором анализ отраслевого тарифного соглашения, коллективного договора, фактический объем фонда оплаты труда; экспертное заключение, как и протокол заседания правления РТК Ставропольского края, не содержат результатов анализа регулирующего органа экономической обоснованности затрат общества по оспариваемой статье расходов, что не соответствует требованиям вышеприведенных норм Основ ценообразования и Правил регулирования цен (тарифов), является верным.

Проверяя доводы общества о неправильном определении органом регулирования объема нормативных технологических потерь тепловой энергии, суд апелляционной инстанции исходил из следующего.

В соответствии с частью 3 статьи 9 Закона о теплоснабжении при установлении тарифов в сфере теплоснабжения должны быть учтены нормативы технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя по тепловым сетям.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 5 названного Закона утверждение указанных нормативов относится к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере теплоснабжения.

В соответствии с пунктом 3 статьи 9 Закона о теплоснабжении, абзацем первым пункта 90 Основ ценообразования при установлении тарифов на услуги по передаче тепловой энергии расходы на приобретение тепловой энергии в целях компенсации потерь при передаче тепловой энергии учитываются только в объеме нормативных технологических потерь, то есть в размерах, не превышающих утвержденный в установленном порядке объем потерь.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 5 названного Закона утверждение указанных нормативов относится к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере теплоснабжения.

В Ставропольском крае органом, уполномоченным на утверждение нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя по тепловым сетям, за исключением тепловых сетей, расположенных в поселениях и городах с численностью населения пятьсот тысяч человек и более, является Министерство жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края.

Приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края от 16 марта 2015 г. N 49 утвержден норматив технологических потерь при передаче тепловой энергии по тепловым сетям общества на 2016 - 2018 годы в размере 61 963, 6 Гкал в год. Приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края от 28 октября 2015 г. N 255 на основании инвестиционной программы общества (показателей энергетической эффективности) утвержден иной норматив технологических потерь при передаче тепловой энергии по тепловым сетям общества на 2016 - 2018 годы, в размере 39 400, 0 Гкал в год.

Как следует из экспертного заключения регулирующим органом учтен норматив технологических потерь тепловой энергии исходя из инвестиционной программы в размере 39 400 Гкал, против заявленных обществом 53 409, 84 Гкал.

При этом, признавая данный расчет при установлении тарифов неверным, суд апелляционной инстанции правильно исходил из того, что во исполнение вступившего в силу решения Арбитражного суда Ставропольского края от 7 декабря 2017 г. по делу N А63-15336/2017 Министерством жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края приказом от 28 декабря 2017 г. N 353 были внесены изменения в приказ Министерства от 28 октября 2015 г. N 255 "Об утверждении инвестиционной программы общества в сфере теплоснабжения на 2016 - 2018 годы", и утверждена корректировка инвестиционной программы АО "Энергоресурсы" в части величины технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя по тепловым сетям: текущее значение - 77 644 Гкал, плановое значение 2016 года - 61 963, 69 Гкал; 2017 года - 61 963, 69 Гкал; 2018 года - 61 749, 99 Гкал, что не было учтено тарифным органом. Кроме того, вступившим в законную силу решением Арбитражный суд Ставропольского края от 7 июня 2018 г. по делу N А63-4008/2018 суд обязал тарифный орган пересмотреть установленный на 2018 год тариф с учетом внесенных корректировок в инвестиционную программу.

При таких обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу о том, что апелляционное определение является законным и обоснованным.

Доводы жалобы, представления о том, что при принятии тарифного решения в отношении АО "Энергоресурсы" расходы на фонд оплаты труда определены на фактическую численность персонала и полностью покрывают потребность общества, при тарифном регулировании экономически обоснованной признана среднемесячная заработная плата в размере 22 709, 21 руб./чел, не могут быть приняты во внимание судебной коллегией, поскольку материалы тарифного дела не содержат расчета принятого Комиссией размера заработной платы, анализа отраслевого тарифного соглашения, коллективного договора, фактического объема оплаты труда, а также каких-либо мотивов, обоснований отклонения предложения АО "Энергоресурсы", анализа их экономической обоснованности предложения.

Доводы, изложенные в кассационных жалобе, представлении, не опровергают выводы суда апелляционной инстанции и установленные им обстоятельства, сводятся к иной оценке представленных по делу доказательств, основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства и не содержат оснований для отмены судебного акта, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 10 июля 2020 г. оставить без изменения, кассационную жалобу региональной тарифной комиссии Ставропольского края и кассационное представление исполняющего обязанности прокурора Ставропольского края - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения, может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий И.А. Нафиков

Судьи Г.К. Зайнуллина

Ю.К. Белоусова