Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 17 декабря 2020 г. по делу N 8а-7421/2020[88а-7620/2020]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Нафикова И.А, судей Зайнуллиной Г.К. и Белоусовой Ю.К, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу ФИО1 на решение Ставропольского краевого суда от 7 февраля 2020 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 10 июля 2020 г. по административному делу N 3а-55/2020 по административному исковому заявлению Карамян Офик Айриковны о признании не действующим решения Думы города-курорта Железноводска Ставропольского края от 27 апреля 2018 г. N 182-V "Об утверждении Правил землепользования и застройки города-курорта Железноводска Ставропольского края".

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Зайнуллиной Г.К, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения представителя Думы города-курорта Железноводска Ставропольского края Марченко О.В, представителя администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края Осинцевой Е.Л, возражавших против кассационной жалобы, выслушав прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Карасева С.В, полагавшего кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Думы города-курорта Железноводска Ставропольского края (далее также - Дума, представительный орган) от 27 апреля 2018 г. N 182-V "Об утверждении Правил землепользования и застройки города-курорта Железноводска Ставропольского края" утверждены Правила землепользования и застройки города-курорта Железноводска Ставропольского края (далее также - Решение N 182-V, Правила землепользования и застройки), первоначальный текст которого опубликован в издании "Железноводские ведомости", N 18, 02.05.2018.

В настоящее время Правила землепользования и застройки действуют в редакции решения Думы города-курорта Железноводска Ставропольского края от 26 июля 2019 г. N 294-V "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города-курорта Железноводска Ставропольского края, утвержденные решением Думы города-курорта Железноводска Ставропольского края от 27 апреля 2018 г. N 182-V", опубликованного в издании "Железноводские ведомости", N 31, 31.07.2019.

Карамян О.А. обратилась в Ставропольский краевой суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, мотивируя требования тем, что Правила землепользования и застройки, утвержденные решением Думы города-курорта Железноводска Ставропольского края от 27 апреля 2018 г. N 182-V не соответствуют Постановлению Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 г. N 1425 "Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения", Постановлению Правительства Российской Федерации от 17 января 2006 г. N 14 "О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенных в Ставропольском крае, курортами федерального значения и об утверждении Положений об этих курортах", Постановлению Совета Министров РСФСР от 9 июля 1985 г. N 300 "Об установлении границ и режима округа санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск в Ставропольском крае" и нарушают ее права и законные интересы как жителя города, поскольку представительный орган, принимая оспариваемое Решение N 182-V, в отсутствие соответствующих полномочий, изменил границы первой и второй зон санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные федеральными органами власти, в районе ул. Парковая города-курорта Железноводска, что повлекло незаконное строительство в охранных зонах одиннадцатиэтажного здания.

Решением Ставропольского краевого суда от 7 февраля 2020 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 10 июля 2020 г, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поданной через Ставропольский краевой суд 12 октября 2020 г. и поступившей вместе с делом в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 21 октября 2020 г, Карамян О.А. просит судебные акты отменить, ссылаясь на их незаконность.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы. Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения представителя Думы города-курорта Железноводска Ставропольского края Марченко О.В, представителя администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края Осинцевой Е.Л, возражавших против кассационной жалобы, выслушав прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Карасева С.В, полагавшего кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции считает, что при рассмотрении настоящего административного дела нарушения такого характера судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

Согласно пункту 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1, часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

Статьей 3 Закона Ставропольского края от 4 октября 2004 г. N 88-кз "О наделении муниципальных образований Ставропольского края статусом городского, сельского поселения, муниципального округа, городского округа, муниципального района" (приложение N 3) город-курорт Железноводск имеет статус городского округа.

Разрешая заявленные требования, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в установленном порядке уполномоченным органом, с соблюдением порядка его принятия и опубликования.

Согласно пункту 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Правила землепользования и застройки включают в себя, в том числе карту градостроительного зонирования. На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются среди прочего границы зон с особыми условиями использования территорий, которые также могут отображаться на отдельных картах, являющихся приложением к правилам землепользования и застройки (части 2 и 5 статьи 30 ГрК РФ).

Зонами с особыми условиями использования территорий признаются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромная территория, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ).

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает названный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 ГрК РФ), к которому относится и законодательство о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах.

Пунктами 1 и 2 статьи 16 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (далее - Закон N 26-ФЗ) установлено, что природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, а также курорты и их земли являются соответственно особо охраняемыми объектами и территориями. Их охрана осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством Российской Федерации, а для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения - исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Порядок организации округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения и особенности режима хозяйствования, проживания и природопользования в пределах их территории определены в Положении об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 г. N 1425 (далее - Положение).

Согласно пункту 7 указанного Положения территория и режим округов санитарной и горно-санитарной охраны учитываются при разработке территориальных комплексных схем, схем функционального зонирования, схем землеустройства, проектов районной планировки и генеральных планов развития территорий.

Пунктом 11 положения предусмотрено, что округа санитарной и горно-санитарной охраны включают в себя территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения. Для компактно расположенных лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, представляющих собой единый курортный регион (район), может быть установлен общий округ. Округ горно-санитарной охраны также может быть установлен для территории отдельно расположенного природного объекта, имеющего лечебное значение (источник минеральных вод, месторождение лечебных грязей и другие). Внешний контур округа санитарной или горно-санитарной охраны является границей лечебно-оздоровительной местности, курорта федерального значения, курортного региона (района). В составе округа выделяется до трех зон.

В соответствии с пунктом 12 Положения режим первой зоны устанавливается для месторождений минеральных вод (для скважин, источников), месторождений лечебных грязей, месторождений других полезных ископаемых, используемых в лечебных целях, а также для оборудованных лечебных пляжей и прилегающих к ним акваторий.

На территории первой зоны запрещаются проживание и осуществление всех видов хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически безопасных и рациональных технологий. На указанной территории разрешается осуществление связанных с эксплуатацией природных лечебных ресурсов горных и земляных работ, строительства сооружений (каптажей, надкаптажных зданий, насосных станций, трубопроводов, резервуаров), допускается размещение питьевых галерей и бюветов, эстакад и других устройств для добычи минеральных вод и лечебных грязей, выполнение берегоукрепительных, противооползневых и противоэрозионных работ, а также строительство и ремонт средств связи и парковых сооружений методами, не наносящими ущерба природным лечебным ресурсам.

Режим второй зоны устанавливается для территории, с которой происходит сток поверхностных и грунтовых вод к месторождениям лечебных грязей, минеральным озерам и лиманам, пляжам, местам неглубокого залегания незащищенных минеральных вод, для естественных и искусственных хранилищ минеральных вод и лечебных грязей, парков, лесопарков и других зеленых насаждений, а также для территорий, занимаемых зданиями и сооружениями санаторно-курортных учреждений и предназначенных для санаторно-курортного строительства. На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду и приводящих к истощению природных лечебных ресурсов (пункт 13 Положения).

Постановлением Совета Министров РСФСР от 9 июля 1985 г. N 300 "Об установлении границ режима округа санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск, Пятигорск в Ставропольском крае" приняты предложения ВЦСПС и Министерства здравоохранения СССР, согласованные с Госпланом РСФСР, Госстроем РСФСР, Министерством сельского хозяйства РСФСР, Министерством лесного хозяйства РСФСР, Министерством здравоохранения РСФСР и Ставропольским крайисполкомом, об установлении границ и режима округа санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск в Ставропольском крае.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 января 2006 г. N 14 "О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенных в Ставропольском крае, курортами федерального значения и об утверждении Положений об этих курортах" курорты Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенные в Ставропольском крае, признаны курортами федерального значения в границах и с режимом округа санитарной охраны, которые установлены постановлением Совета Министров РСФСР от 9 июля 1985 г. N 300 "Об установлении границ режима округа санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск в Ставропольском крае".

В составе оспариваемых Правил землепользования и застройки, в том числе утверждены карта градостроительного зонирования города-курорта Железноводска Ставропольского края и карта зон с особыми условиями использования территорий города-курорта Железноводска Ставропольского края (графические приложения 1 и 2), на последней из которых отображено положение границ первой зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны (зона строгого режима) и второй зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны (зона ограничений).

Разрешая спор, проанализировав вышеприведенные правовые нормы, и, установив, что границы первой и второй зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны города-курорта Железноводска на карте зон с особыми условиями использования территории города-курорта Железноводска Ставропольского края отображены в соответствии со сведениями, содержащимися в Едином государственном реестре недвижимости, которые внесены в том числе на основании Постановления Совета Министров РСФСР от 9 июля 1985 г. N 300; вступившим в законную силу решением Железноводского городского суда Ставропольского края от 4 апреля 2013 г. по иску Ставропольского природоохранного прокурора в интересах неопределенного круга лиц на администрацию города-курорта Железноводска возложена обязанность произвести работы по вынесению на местность установленных границ первой, второй зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта федерального значения Железноводска в границах муниципального образования городского округа Железноводска на основании вышеприведенных норм, и оно исполнено в полном объеме; карта границ зон с особыми условиями использования территорий в составе оспариваемых Правил землепользования и застройки отражает сведения о границах первой, второй зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны города-курорта Железноводска, вынесенными на местность в соответствии с названным решением суда, суды пришли к обоснованному выводу о несостоятельности доводов административного истца об изменении оспариваемым актом установленных федеральным органом исполнительной власти границ первой и второй зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны города-курорта Железноводска.

Оценивая довод административного истца о несоответствии Правил землепользования и застройки нормам, имеющим большую юридическую силу в части установления территориального зонирования в отношении земельного участка с кадастровым номером 26:31:010309:638, предоставленном для строительства 11-ти этажного санаторно-гостиничного комплекса ООО "Санаторий Источник Железноводск", суд апелляционной инстанции правильно исходил из того, что Правилами землепользования и застройки земельный участок с кадастровым номером 26:31:010309:638 отнесен к территориальной зоне ПР-3 (зона санаторной деятельности), в которой одним из основных видов разрешенного использования земельных участков является санаторная деятельность: размещение санаториев и профилакториев, обеспечивающих оказание услуги по лечению и оздоровлению населения; обустройство лечебно-оздоровительных местностей (пляжи, бюветы, места добычи целебной грязи); размещение лечебно-оздоровительных лагерей; а генеральным планом городского округа города-курорта Железноводска Ставропольского края, упомянутый земельный участок отнесен к функциональной зоне Р-2 (зона размещения объектов рекреационно-туристического назначения - объектов санаторно-курортного лечения) и пришел к правильному выводу о том, что установленная Правилами землепользования и застройки в отношении земельного участка с кадастровым номером 26:31:010309:638 территориальная зона соответствует определенному генеральным планом функциональному зонированию и не противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Судебная коллегия соглашается и с суждением суда апелляционной инстанции о том, что указанный земельный участок находится в пределах границ второй зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны города-курорта Железноводска, режим которой, в том числе устанавливается для территорий, занимаемых зданиями и сооружениями санаторно-курортных учреждений и предназначенных для санаторно-курортного строительства. Кроме того, суд апелляционной инстанции, проанализировав содержание Правил землепользования и застройки города-курорта Железноводска Ставропольского края, утвержденных решением Думы города-курорта Железноводска Ставропольского края от 29 ноября 2016 г. N 28-V, Правил землепользования и застройки города-курорта Железноводска Ставропольского края, утвержденных решением Думы города-курорта Железноводска Ставропольского края от 28 июля 2017 г. N 104-V, признанных утратившими силу Решением N 182-V, пришел к выводу о том, что содержащееся в данных документах градостроительного зонирования и оспариваемых Правилах землепользования и застройки, местоположение границ первой и второй зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны города-курорта Железноводска в отношении вышеуказанной территории не изменялись. Нахождение данного земельного участка в границах первой зоны санитарной охраны г. Железноводска (зона строгого режима), материалами дела не установлено.

Вопреки доводам кассационной жалобы выводы судов первой и апелляционной инстанций основаны на нормах материального права, проанализированных в обжалуемых судебных актах, и соответствуют обстоятельствам административного дела.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспариваемое решение не противоречит, суды правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказали административному истцу в удовлетворении заявленного требования.

Доводы административного истца, изложенные в жалобе, не могут быть признаны состоятельными, они аналогичны позиции, изложенной в административном иске, являлись предметом оценки суда первой инстанции и тщательной проверки суда апелляционной инстанции и должным образом мотивированы.

Ссылка в жалобе на необоснованное истребование и принятие судом апелляционной инстанции новых доказательств, в отсутствие данных о невозможности представления их в суд первой инстанции, не влечет отмену судебных актов, поскольку в силу части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и в соответствии с разъяснениями, данными в абзаце втором пункта 78 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", в случае, если доказательства были необходимы для принятия законного и обоснованного решения и в связи с этим подлежали истребованию судом первой инстанции по своей инициативе независимо от волеизъявления участников спора (часть 3 статьи 62, часть 1 статьи 63 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), при решении на стадии производства по делу в суде апелляционной инстанции вопроса об их приобщении или истребовании не имеет значения, могли ли эти доказательства быть представлены лицами, участвующими в деле, в суд первой инстанции.

С учетом изложенных обстоятельств судебная коллегия приходит к выводу о том, что обжалуемые судебные акты являются законными и обоснованными, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в кассационной жалобе, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ставропольского краевого суда от 7 февраля 2020 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 10 июля 2020 г. оставить без изменения, кассационную жалобу администрации ФИО1 - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения, может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий И.А. Нафиков

Судьи Г.К. Зайнуллина

Ю.К. Белоусова