Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 18 декабря 2020 г. по делу N 8а-30098/2020[88а-28615/2020]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Васляева В.С, Кривенкова О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Вахрушевой Е.А. на решение Калужского районного суда Калужской области от 1 июня 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калужского областного суда от 19 августа 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Вахрушевой Е.А. к Городской Управе города Калуги о признании постановления от 12 февраля 2020 года N-пи "О проведении открытого конкурса на право заключения договоров на размещение нестационарных торговых объектов на территории города Калуги".

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Желонкиной Г.А, объяснения представителя Вахрушевой Е.А. - Дмитриевой М.С, поддержавшей доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Городской Управы города Калуги от 12 февраля 2020 года N-пи "О проведении открытого конкурса на право заключения договоров на размещение нестационарных торговых объектов на территории города Калуги" постановлено: провести открытый конкурс на право заключения договоров на размещение нестационарных торговых объектов на территории города Калуги; утвердить извещение о проведении открытого конкурса согласно приложению 1, конкурсную документацию согласно приложению 2, состав комиссии по проведению конкурса согласно приложению 3; опубликовать в официальном печатном издании "Калужская неделя" и разместить на официальном сайте Городской Управы города Калуги http://kaluga-gov.ru извещение о проведении конкурса.

Вахрушева Е.А, обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать несоответствующим закону постановление Городской Управы города Калуги от 12 февраля 2020 года N 1087-пи "О проведении открытого конкурса на право заключения договоров на размещение нестационарных торговых объектов на территории города Калуги".

В обоснование требований административного иска указала, что оспариваемым постановлением утверждено приложение N 2 "Конкурсная документация на право заключения договоров размещения нестационарных торговых объектов на территории города Калуги", содержание которого противоречит правовым нормам, нарушает права административного истца на участие в конкурсе, заблаговременное получение информации о проведении конкурсной процедуры, поскольку нарушены сроки публикации извещения о проведении конкурсной процедуры, сокращено количество представленных на конкурс лотов. При этом конкурсная документация исключает возможность участия в конкурсной процедуре физических лиц, ограничивая круг заявителей юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, устанавливает требования к виду и техническим характеристикам нестационарных торговых объектов; орган, уполномоченный на проведение конкурса, в нарушение закона вышел за пределы своей компетенции, самостоятельно установив дополнительную характеристику объекта "площадь участка (кв.м)", вследствие чего предложенные лоты в конкурсной документации содержат недостоверную информацию о площади земельных участков и соответственно неверен размер начальной цены объекта.

Решением Калужского районного суда Калужской области от 1 июня 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Калужского областного суда от 19 августа 2020 года, в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной 6 ноября 2020 года через Саратовский областной суд, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 17 ноября 2020 года, Вахрушева Е.А. просит отменить судебные акты в связи с нарушением норм материального права. Считает, что поскольку в своем исковом заявлении указала, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления, споры об осуществлении этих прав, соединенные с требованиями о признании недействительными (незаконными) ненормативных актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства. Указывает, что судом не были истребованы сведения о наличии свободных мест под нестационарные торговые объекты.

В письменных возражениях на кассационную жалобу Городская Управа города Калуги просит судебные акты оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, изучив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции оснований для пересмотра в кассационном порядке по доводам жалобы и отмены либо изменения обжалуемых судебных актов не находит.

В силу статьи 3 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ (ред. от 25 декабря 2018 года) "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Частью 3 названной статьи предусмотрено, что органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Торговая деятельность - вид предпринимательской деятельности, связанный с приобретением и продажей товаров. Нестационарный торговый объект - торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение (статья 2 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации").

В соответствии с пунктом 15 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Согласно частям 1 и 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов с лицом, выигравшим торги.

Таким образом, право на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта может возникнуть у хозяйствующего субъекта лишь по результатам проведения конкурсов или аукционов.

Из материалов административного дела следует, что постановлением Городской Управы города Калуги от 17 июня 2015 года N утверждено Положение о порядке размещения нестационарных торговых объектов, объектов по оказанию бытовых услуг на территории города Калуги (далее - "Положение").

Постановлениями Городской Управы города Калуги от 27 декабря 2019 года и 12 мая 2020 года в Постановление от 17 июня 2015 года N внесены изменения и дополнения.

Положение определяет порядок размещения нестационарных торговых объектов, объектов по оказанию бытовых услуг на землях или земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, либо собственность на которые не разграничена на территории муниципального образования "Город Калуга", предусматривая, что нестационарные торговые объекты на территории города Калуги размещаются в местах, установленных схемой размещения торговых объектов и на основании договора на размещение нестационарных торговых объектов.

12 февраля 2020 года в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", статьями 36, 44 Устава муниципального образования "Город Калуга", постановлением Городской Управы города Калуги от 17 июня 2015 года N, подпунктом 2.1.67 пункта 2 распоряжения Городского Головы городского округа "Город Калуга" от 19 июля 2007 года N "О наделении правом подписи", распоряжением Городской Управы города Калуги от 12 февраля 2020 года N "О возложении обязанностей" принято оспариваемое постановление N "О проведении открытого конкурса на право заключения договоров на размещение нестационарных торговых объектов на территории города Калуги" (далее -постановление N).

13 февраля 2020 года опубликовано извещение о проведении открытого конкурса на право заключения договоров на размещение нестационарных торговых объектов на территории города Калуги.

Согласно извещению о проведении открытого конкурса (приложение 1 к постановлению N) предметом конкурса является право на заключение договоров размещения нестационарных торговых объектов (18 лотов) на территории города Калуги сроком на 5 лет с периодом функционирования объекта с 30 марта 2020 года по 29 марта 2025 года. Конкурсная документация предоставляется со дня опубликования и размещения на официальном сайте извещения о проведении конкурса по заявлению лица, претендующего на участие в конкурсе, в течение двух рабочих дней со дня получения соответствующего заявления.

В заявке на участие в конкурсе, в том числе должны быть указаны наименование (фирменное наименование), организационно-правовая форма, место нахождения заявителя - юридического лица или фамилия, имя, отчество, место жительства, данные документа, удостоверяющего личность, заявителя - индивидуального предпринимателя. Начало приема заявок - 13 февраля 2020 года; дата вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе - 18 марта 2020 года; дата подведения итогов конкурса - 20 марта 2020 года.

Из конкурсной документации на право заключения договоров размещения нестационарных торговых объектов на территории города Калуги (приложение 2 к постановлению N-пи) следует, что предметом конкурса являются 18 объектов, по каждому из которых указаны место размещение объекта (адресный ориентир), площадь участка (кв.м), период функционирования объекта, специализация объекта (с указанием группы товаров), тип объекта (пункт 1.1.). Расчет начальной (минимальной) цены по договору определяется по формуле (в рублях): РП = БС x П x ПР x К1 x К2 x К3, где П - общая площадь нестационарного объекта (кв.м) (пункт 1.2). Заявителями могут быть юридические лица независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, индивидуальные предприниматели, которым не запрещено участвовать в конкурсе согласно действующему законодательству (пункт 1.4). Начало приема заявок - 13 февраля 2020 года (пункт 3.1). При проведении конкурса запечатанные конверты с конкурсными предложениями участников конкурса вскрываются 18 марта 2020 года; указаны критерии выявления победителей конкурса (пункт 4.3). Подведение итогов конкурса - 20 марта 2020 года (пункт 4.4).

Приложением 6 к конкурсной документации установлены вид и технические характеристики объектов.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции, с выводами которого согласилась апелляционная инстанция, исходил из того, что действующим законодательством торговую деятельность могут осуществлять хозяйствующие субъекты (юридические лица, индивидуальные предприниматели), в связи с чем участие в конкурсе физических лиц невозможно; оспариваемое постановление права и законные интересы Вахрушевой Е.А. не нарушает; нарушения срока публикации извещения о проведении конкурсной процедуры не имеется, поскольку датой проведения конкурса является дата вскрытия конверта с заявками - 18 марта 2020 года, извещение же о проведении конкурса опубликовано 13 февраля 2020 года, то есть более чем за 30 дней до указанной даты; полномочия у организатора конкурса на право размещения нестационарных торговых объектов, в том числе по установлению требований к их внешнему виду имеются; наличие указания на площадь нестационарных торговых объектов, необходимую для расчета начальной (минимальной) цены по договору обоснованно; включение в конкурс 18 лотов нестационарных торговых объектов обусловлено наличием свободных мест; издавая оспариваемое постановление Городская Управа города Калуги не превысила предоставленные ей полномочия в области регулирования торговой деятельности, постановление издано с соблюдением порядка издания и требований законодательства, по своему содержанию не противоречит действующему законодательству.

Учитывая обстоятельства дела, нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций об отказе в удовлетворении заявленных требований основанными на требованиях действующего законодательства и установленных обстоятельствах.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг. Лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность, должны быть зарегистрированы в этом качестве в установленном законом порядке, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Согласно пунктам 1.4, 1.6 Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов и объектов по оказанию бытовых услуг на территории города Калуги, утвержденного постановлением Городской Управы города Калуги от ДД.ММ.ГГГГ N (далее по тексту - Положение), торговые объекты и объекты услуг на территории города Калуги размещаются в местах, установленных схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории города Калуги и схемой размещения нестационарных объектов по оказанию бытовых услуг на территории города Калуги, на основании договора на размещение нестационарных торговых объектов на территории города Калуги. Договор размещения объекта заключается по результатам проведения открытого конкурса.

На основании пунктов 1.7, 1.8, 1.9 Положения предметом конкурса является право на заключение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями договора размещения нестационарных торговых объектов (объектов бытового обслуживания) на территории города Калуги. Организация конкурса осуществляется уполномоченным органом Городской Управы города Калуги - структурным подразделением Городской Управы города Калуги - управлением экономики и имущественных отношений города Калуги. Решение о проведении конкурса утверждается постановлением Городской Управы города Калуги.

Из пункта 1.11 Положения (в редакции постановления Городской Управы города Калуги от 27 декабря 2019 года N) следует, что конкурс организуется и проводится 2 раза в год: в марте и ноябре, в случаях: наличия (возникновения) свободных мест (места) в схеме торговых объектов и (или) схеме объектов услуг; поступления заявлений, указанных в подпункте 3.4.3 пункта 3.4 настоящего Положения, от хозяйствующих субъектов о желании претендовать на право размещения торгового объекта и (или) объекта услуг. Под свободным местом в настоящем пункте следует понимать место (адресный ориентир) в схеме торговых объектов и (или) схеме объектов услуг, по которому отсутствует действующий договор, дающий право размещения торговых объектов и (или) объектов услуг, и земельный участок фактически освобожден от ранее размещенного нестационарного торгового объекта и (или) объекта по оказанию бытовых услуг. Извещение о проведении открытого конкурса на право заключения договоров на размещение нестационарных торговых объектов и (или) объектов по оказанию бытовых услуг на территории города Калуги публикуется в период с 1 по 15 февраля и с 1 по 15 октября.

В соответствии с пунктом 2.1.9 Положения извещение о проведении конкурса публикуется организатором конкурса в официальном печатном издании и помещается на официальном сайте не менее чем за 30 дней до проведения конкурса. Указанный срок исчисляется со дня, следующего за днем публикации извещения.

Согласно пункту 2.2.2 Положения в заявке на участие в конкурсе должны быть указаны, в том числе, наименование (фирменное наименование), организационно-правовая форма, место нахождения заявителя - юридического лица или фамилия, имя, отчество, место жительства, данные документа, удостоверяющего личность, заявителя - индивидуального предпринимателя, номер контактного телефона.

Пунктами 4.1, 4.2, 4.3, 4.5 Положения предусмотрены требования к размещению и внешнему виду нестационарных торговых объектов.

На основании пункта 5.1 Положения размер платы по договору на размещение объектов определяется по формуле (в рублях): РП = БС x П x ПР x К1 x К2 x К3, где П - общая площадь нестационарного объекта (кв.м).

Довод кассационной жалобы о том, что суд первой инстанции не должен был рассматривать дело по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, подлежит отклонению, основан на неправильном толковании норм права.

Согласно статье 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации настоящий Кодекс регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий (часть 1). Суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (часть 2).

Поскольку отношения возникли непосредственно вследствие совершения Городской Управой города Калуги определенных действий (принятия постановления) и носят публичный характер, административное исковое заявление об оспаривании такого постановления подлежит рассмотрению в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.

Обстоятельства, имеющие значение для дела, судами установлены правильно, представленные доказательства оценены в соответствии с положениями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, влекущих отмену судебных актов, не допущено.

Кассационная жалоба не содержит оснований, предусмотренных статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, которые могли быть поводом к отмене оспариваемых судебных актов.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Калужского районного суда Калужской области от 1 июня 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Калужского областного суда от 19 августа 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Вахрушевой Е.А. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 18 декабря 2020 года.

Председательствующий

Судьи