Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 28 октября 2020 г. по делу N 8а-13971/2020[88а-15263/2020]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Савельевой Л.А.

судей Печенкиной Н.А, Чирковой Т.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Правительства Курганской области на решение Курганского городского суда Курганской области от 16 марта 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Курганского областного суда от 22 июля 2020 года, вынесенные по административному делу N2а-2179/20 по иску прокурора Каргапольского района Курганской области в интересах неопределенного круга лиц к Правительству Курганской области, о признании незаконным бездействия.

Заслушав доклад судьи Савельевой Л.А. об обстоятельствах дела и доводах кассационной жалобы, возражения прокурора Трошкиной А.В. относительно доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Прокурор Каргапольского района Курганской области обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором, просил признать незаконным бездействие Правительства Курганской области, выразившееся в непринятии мер к оформлению права собственности, содержанию скотомогильника, расположенного по координатам: 55°55"36.2821 северной широты, 64°5Г16.5137 восточной долготы, местоположение относительно других объектов естественного и искусственного происхождения: 1545 м на юг от жилого дома, расположенного по адресу: Курганская область, Каргапольский район, с. Новоиковское, ул. Центральная, д. 1; 2660 м на северо-запад от жилого дома, расположенного по адресу: Курганская область, Каргапольский район, с. Чаши, ул. Кирова, д. 35; в 350 м на юго-восток от озера Камышное и организовать работы по приведению его в соответствие с требованиями Ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденных Минсельхозпродом России 4 декабря 1995 г. N 13-7-2/469 (далее - Ветеринарно-санитарные правила), а именно огородить территорию глухим забором по всему периметру, установить выездные ворота, с внутренней стороны выкопать траншею шириной не менее 1, 5 м, глубиной не менее 0, 8-1, 4 м, построить навес над биометрической ямой, оборудовать ворота скотомогильника и крышки биометрической ямы запорным для замка устройством.

В обоснование административного искового заявления указано, что скотомогильник, предназначенный для захоронения биологических отходов, не отвечает ветеринарно-санитарным требованиям, а его эксплуатация осуществляется с грубейшим нарушением ветеринарно-санитарных правил, что создает угрозу возникновения и распространения инфекций, вспышек заболеваний сибирской язвой, опасных для животных и человека, может повлечь причинение вреда жизни и здоровью людей, нанести вред окружающей среде, создает угрозу возникновения чрезвычайных ситуаций.

Решением Курганского городского суда от 16 марта 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Курганского областного суда от 22 июля 2020 года, требования административного истца удовлетворены.

В кассационной жалобе, поданной 21 августа 2020 года, Правительство Курганской области, ссылаясь на существенное нарушение норм материального и процессуального права, просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты и оставить без удовлетворения требования административного истца.

В отзыве на кассационную жалобу администрация Каргапольского района Курганской области указанные судебные акты просит оставить без изменения. Указывают на то, что скотомогильник, расположенный на территории муниципального образования Чашинский сельсовет Каргапольского районаКурганской области на балансе муниципалитета не состоит, является особым объектом, собственником которых могут являться только Российская Федерация либо субъект Российской Федерации.

Представитель правительства Курганской области, заинтересованные лица администрация Каргапольского района Челябинской области, администрация Чашинского сельсовета Каргапольского района Курганской области надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание не явились, просили о рассмотрении административного дела без их участия.

На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав возражения прокурора Трошкиной А.В, полагавшей, что кассационная жалоба удовлетворению не подлежит, судебная коллегия находит жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Поводом обращения прокурора в суд в защиту прав, свобод и интересов граждан, неопределенного круга лиц послужила проверка соблюдения требований экологического и ветеринарно-санитарного законодательства при осуществлении сбора, утилизации и уничтожении биологических отходов на территории Каргапольского района Курганской области.

В ходе судебного разбирательства судами было установлено, что расположенный по координатам: 55°55"36.2821 северной широты, 64°5Г16.5137 восточной долготы, местоположение относительно других объектов естественного и искусственного происхождения: 1545 м на юг от жилого дома, расположенного по адресу: Курганская область, Каргапольский район, с. Новоиковское, ул. Центральная, д. 1; 2660 м на северо-запад от жилого дома, расположенного по адресу: Курганская область, Каргапольский район, с. Чаши, ул. Кирова, д. 35; в 350 м на юго-восток от озера Камышное скотомогильник, который не отвечает требованиям, предусмотренным Ветеринарно-санитарным правилам сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденных Минсельхозпродом РФ от 04.12.1995 N 13-7-2/469 (отсутствует целостный глухой забор, биотермическая яма открыта, отсутствует перекидной мост через траншею, нет навеса над биотермической ямой, ворота скотомогильника и крышки биометрической ямы не оборудованы запорным для замка устройством). Сведения о биотермической яме (скотомогильник) в ЕГРН отсутствуют, на балансе администрации сельского поселения и администрации Каргапольского района объект не числится, за его техническим состоянием никто не следит. На биотермическую яму (скотомогильник) имеется ветеринарно-санитарная карточка. Указанный скотомогильник является бесхозным, что ставит под угрозу экологическое благополучие на территории муниципального образования и может привести к негативным последствиям для окружающей среды и населения.

Удовлетворяя административное заявление прокурора, суд первой инстанции, руководствуясь Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федеральным законом от 06 октября 1999 г. N184 - ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральным законом от 06 октября N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Законом Курганской области от 16.12.1994 г. N1 "Устав Курганской области" пришел к выводу о возложении обязанности для принятия мер по устройству, санитарному состоянию и оборудованию скотомогильника в соответствии с Ветеринарными правилами на Правительство Курганской области с целью исключения негативных последствий для окружающей среды и населения, проживающего на данной территории, учел, что передача данного объекта в ведение органов местного самоуправления уполномоченным органом по распоряжению федеральным или государственным имуществом не осуществлена.

Суд апелляционной инстанции согласился с такими выводами, дополнительно указал, что поскольку действующее законодательство не предусматривает обращение в муниципальную собственность имеющихся на территории муниципального образования скотомогильников, то данные объекты должны находиться в государственной собственности субъекта Российской Федерации, в данном случае - Курганской области, и должны быть приняты в собственность полномочным органом - Правительством Курганской области.

Позиция судов нижестоящих судебных инстанций основана на правильном толковании в их системном единстве норм Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федерального закона от 06 октября 2003 г. N131 - ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органов государственной власти Курганской области, соответствует фактическим обстоятельствам и материалам административного дела.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Из приведенных положений следует, что правовое регулирование Закона N 68-ФЗ не может быть распространено на регулирование вопросов оборудования и содержания скотомогильников администрациями муниципальных образований, которые к тому же не могут быть отнесены к вопросам местного значения муниципального района в рамках участия в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципального района, организации и осуществления мероприятий по защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В силу статей 5 и 6 названного выше Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ и части 2 статьи 2 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" полномочиями в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения обладают Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации, а осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 49 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999г. N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов организации на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым за счет средств его бюджета. Согласно п/п "ц" п. 2 ст. 26.11 этого же закона в собственности субъекта Российской Федерации могут находиться скотомогильники (биотермические ямы). В соответствии с п. 2.1.16 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. N 2284, приватизация скотомогильников, находящихся в федеральной собственности, запрещена.

Таким образом, с учетом анализа правовых норм следует, что вопросы создания скотомогильника (биотермической ямы) законом возлагаются на собственников указанного имущества, которыми могут являться Российская Федерация и субъект Российской Федерации. Возможности нахождения скотомогильников в собственности органов местного самоуправления Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предусматривает.

Ветеринарно-санитарными правилами сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденных Главным государственным инспектором Российской Федерации 4 декабря 1995 г. N 13-7-2/469 (п.п.5.1, 6.10) предусмотрено, что к полномочиям органов местной администрации отнесены только выбор и отвод земельного участка для строительства скотомогильника или отдельно стоящей биотермической ямы по представлению организации государственной ветеринарной службы, согласованному с местным центром санитарно-эпидемиологического надзора. Ответственность за устройство, санитарное состояние и оборудование скотомогильника (биотермической ямы) возлагается на местную администрацию и руководителей организаций, в ведении которых находятся эти объекты.

Суды правомерно учли отсутствие данных передачи муниципальному образованию государственных полномочий и денежных средств в порядке, предусмотренном ст. 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", для осуществления упомянутых государственных полномочий муниципалитету не передавались.

Судом первой инстанции установлено, что сведений о правах на имеющиеся на территории Каргапольского сельсовета Каргапольского района Курганской области скотомогильник не имеется и на балансе у администрации муниципального района не состоит.

Установив, что действующее законодательство не предусматривает обращение в муниципальную собственность, имеющихся на территории Каргапольского сельсовета Каргапольского района Курганской области мест захоронения биологических отходов, которые остались от бывшего производства, полномочия и денежные средства в порядке, предусмотренном статьей 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ для осуществления государственных полномочий по оборудованию скотомогильников данному муниципальному району Курганской области не передавались, у суда не было оснований для возложения на администрацию данного муниципального образования обязанности оборудовать скотомогильник (биотермическую яму).

Доводы кассационной жалобы о том, что данный спор подлежал разрешению в порядке гражданского судопроизводства, заявленные требования указывают на наличие спора о праве, отклоняются судом кассационной инстанции.

В соответствии со статьей 1 КАС РФ настоящий Кодекс регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Суды в порядке, предусмотренном Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (пункт 2 части 2).

К административным делам, рассматриваемым по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные дела публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику (Постановление Пленума ВС РФ от 27.09.201 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства РФ.)

При рассмотрении заявления прокурора к Правительству Курганской области последний действовал как орган, наделенный публичными функциями в силу положений законодательства, следовательно, требования связаны с публичными правоотношениями и не носят гражданско-правового характера, защищаемого в исковом производстве, поскольку спорные правоотношения не основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон.

Несостоятельны, основаны на субъективном толковании доводы Правительства Курганской области о том, что судами самостоятельно урегулированы спорные правоотношения; не рассмотрен довод о постановке спорного скотомогильника на учет в качестве бесхозяйного муниципальным образованием; через постановку имущества на учет в качестве бесхозяйного возможно возникновение права собственности в дальнейшем на указанный объект; вопрос по оформлению в собственность, оборудованию и содержанию бесхозяйного скотомогильника, находящегося на территории Каргапольского сельсовета относится к ведению административного поселения; Правительство Курганской области не является органом исполнительной власти Курганской области, уполномоченным на приведение скотомогильников в соответствие с требованием Правил; обязанность по приведению спорного скотомогильника должна быть возложена на местную администрацию на территории, которой расположен скотомогильник.

Приведенные в кассационной жалобе доводы были предметом проверки судов первой и апелляционной инстанций и мотивированно отклонены в принятых по делу судебных постановлениях.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебных актов, при рассмотрении дела не допущено.

Доводы кассационной жалобы не могут быть признаны основанием для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке, поскольку не свидетельствуют о нарушении судами норм материального и процессуального права, связаны с оценкой фактических обстоятельств дела и представленных сторонами доказательств, что не отнесено к полномочиям суда кассационной инстанции.

Таким образом, предусмотренные статьей 328 КАС РФ основания для отмены судебных постановлений в кассационном порядке отсутствуют.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 329, статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Курганского городского суда от 16 марта 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Курганского областного суда от 22 июля 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Правительства Курганской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи