Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 03 декабря 2020 г. по делу N 8а-27658/2020[88а-26793/2020]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Капункина Ю.Б, Монмаря Д.В.

рассмотрела кассационную жалобу администрации Аксайского района на решение Аксайского районного суда Ростовской области от 14 мая 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 29 июля 2020 года по административному исковому заявлению прокурора Аксайского района в интересах неопределенного круга лиц к администрации Аксайского района о признании незаконным бездействия.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

прокурор Аксайского района в интересах неопределенного круга лиц обратился в Аксайский районный суд Ростовской области с административным иском о признании незаконным бездействия администрации Аксайского района (далее - администрация), выразившегося в необеспечении земельными участками с необходимой инфраструктурой многодетных семей; возложении обязанности на администрацию провести работы, предусмотренные Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" (далее - Закон N 221-ФЗ), по образованию земельных участков для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства и обеспечить их необходимой инженерной инфраструктурой в виде централизованных сетей электро-, газо-, водоснабжения и подъездной автомобильной дороги, для последующей реализации социальной поддержки лиц, состоящих на учете в комитете по имущественным и земельным отношениям администрации, в объеме, предусмотренном перечнем таких лиц на дату вступления решения суда в законную силу.

В обоснование требований заявитель указал, что прокуратурой Аксайского района проведена проверка исполнения администрацией требований земельного законодательства при реализации полномочий по предоставлению бесплатно в собственность земельных участков многодетным семьям. Установлено, что в нарушение требований статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Закона Ростовской области от 22 июля 2003 года N 19-ЗС "О регулировании земельных отношений в Ростовской области" (далее - Закон N 19-ЗС), администрацией земельные участки многодетным семьям, состоящим на учете, с 2016 года до настоящего времени не предоставляются. Более того, органом местного самоуправления соответствующий перечень не сформирован, мероприятия по образованию новых земельных участков и обеспечению их объектами инженерно-технической инфраструктуры не проводятся. 8 ноября 2019 года прокурором района главе администрации внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства, однако меры к их устранению не приняты.

Решением Аксайского районного суда Ростовской области от 14 мая 2020 года административный иск удовлетворен, бездействие администрации, выразившееся в необеспечении многодетных семей земельными участками с необходимой инженерной инфраструктурой признано незаконным, на администрацию возложена обязанность провести работы, предусмотренные Законом N 221-ФЗ, по образованию земельных участков для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства и обеспечить их необходимой инженерной инфраструктурой в виде централизованных сетей электро-, газо-, водоснабжения и подъездной автомобильной дороги, для последующей реализации социальной поддержки лиц, состоящих на учете в комитете по имущественным и земельным отношениям администрации, в объеме, предусмотренном перечнем таких лиц на дату вступления решения суда в законную силу.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что администрацией с 2016 года не принималось реальных мер по формированию и утверждению перечня земельных участков для предоставления гражданам, состоящим на учете в целях бесплатного предоставления участков в собственность в соответствии с Законом N 19-ЗС, а также организации необходимой инфраструктуры, в частности, инженерной и транспортной, на данных земельных участках.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 29 июля 2020 года решение Аксайского районного суда Ростовской области от 14 мая 2020 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд 14 октября 2020 года, администрация ставит вопрос об отмене решения Аксайского районного суда Ростовской области от 14 мая 2020 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 29 июля 2020 года. Считает ошибочным вывод судов о том, что на административного ответчика возложена обязанность по организации инженерных коммуникаций на земельных участках, предоставляемых многодетным семьям. Указывает, что вопросами местного значения муниципального района является только водоснабжение и водоотведение. Ссылается на то, что на этапе формирования земельного участка в целях его дальнейшего предоставления у муниципального района отсутствуют средства, предназначенные для организации и обеспечения инженерной инфраструктурой и автомобильными дорогами.

Определением судьи от 19 октября 2020 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В возражениях относительно кассационной жалобы прокурор Аксайского района выражает несогласие с доводами жалобы, указав, что обязанность по организации инженерных коммуникаций на предоставляемых многодетным семьям земельных участках на административного ответчика возложена в силу закона, отсутствие финансовых средств на реализацию соответствующих мероприятий не является основанием для ее неисполнения.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, выслушав прокурора Стрелковского С.Н, полагавшего обжалуемые судебные акты законными и обоснованными, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 данного Кодекса.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

Согласно части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии с подпунктом 6 статьи 39.5 ЗК РФ предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органами государственной власти субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено требование о том, что такие граждане должны состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или у таких граждан имеются основания для постановки их на данный учет, а также установлена возможность предоставления таким гражданам с их согласия иных мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями, взамен предоставления им земельного участка в собственность бесплатно.

В Ростовской области указанные вопросы регламентированы Законом N 19-ЗС.

Частью 1 статьи 8.3 Закона N 19-ЗС предусмотрено, что находящиеся в муниципальной собственности земельные участки, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставляются указанным в пунктах 1 и 2 статьи 8.2 Закона N 19-ЗС гражданам, состоящим на учете в целях бесплатного предоставления земельных участков в соответствии с упомянутым Законом.

В силу части 2 статьи 8.3 Закона N 19-ЗС предоставление земельных участков, находящихся в собственности муниципальных районов, городских округов и поселений, указанным в пунктах 1 и 2 статьи 8.2 Закона N 19-ЗС гражданам осуществляется на основании решений органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, поселений, а земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, - на основании решений органов местного самоуправления муниципальных районов в отношении земельных участков, расположенных на территориях сельских поселений, входящих в состав этих муниципальных районов, органе" местного самоуправления городских округов, городских поселений в отношении земельных участков, расположенных на территориях таких городских округов, городских поселений.

Как предусмотрено в части 3 статьи 8.3 Закона N 19-ЗС, перечень земельных участков, которые могут быть использованы для бесплатного предоставления указанным в пунктах 1 и 2 статьи 8.2 Закона N 19-ЗС гражданам, устанавливается органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, поселений и подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, а также размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг" до июля 2012 года Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации поручено разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых указанной категории граждан на бесплатной основе.

Как следует из материалов дела, прокуратурой Аксайского района Ростовской области проведена проверка исполнения администрацией требований земельного законодательства при реализации полномочий по предоставлению бесплатно в собственность земельных участков многодетным семьям.

В ходе проверки установлено, что по состоянию на 24 октября 2019 года для постановки на учет в целях получения земельного участка обратились 954 многодетные семьи, из которых 936 - в целях получения земельного участка для индивидуального жилищного строительства, 18 - в целях получения земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства. В настоящее время потребность составляет 347 земельных участков.

Вместе с тем, начиная с 2016 года и по настоящее время земельные участки многодетным семьям не предоставляются, соответствующий перечень не сформирован, мероприятия по образованию новых земельных участков и обеспечению их объектами инженерно-технической инфраструктуры не проводятся.

8 ноября 2019 года прокурор Аксайского района Ростовской области внес главе администрации представление об устранении нарушений земельного законодательства.

По результатам рассмотрения представления первый заместитель главы администрации в адрес прокурора направил ответ от 30 декабря 2019 года N, в котором сообщил, что сформированные земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, для включения в Перечень земельных участков для бесплатного предоставления многодетным гражданам, отсутствуют.

3 марта 2020 года администрация вынесла постановление N об утверждении плана мероприятий ("дорожная карта") по утверждению перечня земельных участков для многодетных граждан Аксайского района, в соответствии с которым до 1 мая 2020 года должны быть осуществлены мероприятия по выявлению земельных участков, возможных к формированию, в целях включения в перечень для предоставления многодетным гражданам.

Разрешая заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что региональным законодательством предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется на основании решений органов местного самоуправления муниципальных районов в отношении земельных участков, расположенных на территориях сельских поселений, входящих в состав этих муниципальных районов, которым в данном случае и является администрация Аксайского района Ростовской области. Вместе с тем на момент рассмотрения данного дела в судах первой и второй инстанций перечень земельных участков для бесплатного предоставления многодетным граждан отсутствовал.

В кассационной жалобе заявитель считает ошибочным вывод судов обеих инстанций о том, что на административного ответчика возложена обязанность по организации инженерных коммуникаций на земельных участках, предоставляемых многодетным семьям.

Как правильно сослался суд апелляционной инстанции на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, содержащуюся в определении от 9 ноября 2017 года N 2516-0 "По жалобе администрации города Барнаула на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"", если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.

Суд первой инстанции указал, что поскольку перечень земельных участков для бесплатного предоставления многодетным гражданам в настоящее время отсутствует, установить, на какое сельское поселение на территории Аксайского района должна быть возложена обязанность по организации инженерных коммуникаций невозможно.

При таких обстоятельствах, данный довод кассационной жалобы является несостоятельным и не может служить основанием для отмены обжалуемых судебных актов.

Утверждения кассационной жалобы о том, что у муниципального района отсутствуют средства, предназначенные для организации и обеспечения инженерной инфраструктурой и автомобильными дорогами, не влекут отмену судебных актов, поскольку не освобождают администрацию от исполнения возложенных на нее обязательств.

Иные доводы кассационной жалобы повторяют позицию административного ответчика при рассмотрении дела в судах первой и апелляционной инстанций, которым дана надлежащая оценка с учетом установленных фактических обстоятельств по делу.

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия находит выводы, содержащиеся в обжалованных судебных актах, соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными исходя из норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Аксайского районного суда Ростовской области от 14 мая 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 29 июля 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Аксайского района Ростовской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 15 декабря 2020 года.