Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 23 декабря 2020 г. по делу N 8а-20779/2020[88а-19079/2020]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиновьевой К.В.

судей Евтифеевой О.Э, Пушкаревой Н.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление Восточно-Сибирского транспортного прокурора, поданное через суд первой инстанции 20 октября 2020 г, на апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 8 июля 2020 г.

по административному делу N 2а-55/2020 по административному исковому заявлению администрации муниципального образования "Северо-Байкальский район" Республики Бурятия к Байкальскому транспортному прокурору об оспаривании представления.

Заслушав доклад судьи Зиновьевой К.В, выслушав пояснения представителя Восточно-Сибирской транспортной прокуратуры Симоненко Е.В, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Администрация МО "Северо-Байкальский район" обратилась в суд с административным исковым заявлением об оспаривании представления Байкальского транспортного прокурора от 29 ноября 2019 г.

Требования мотивированы тем, что и.о. Байкальского транспортного прокурора 29 ноября 2019 г. в адрес администрации муниципального образования "Северо-Байкальский район" вынесено представление об устранении нарушений требований федерального законодательства, выразившихся в отсутствии в муниципальном образовании "Северо-Байкальский район" административного регламента предоставления муниципальной услуги по выдаче пользователям воздушного пространства разрешения в случаях, предусмотренных п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 г. N 138; указанная услуга не включена в реестр муниципальных услуг.

Считает представление незаконным, поскольку выдача органами местного самоуправления разрешения на авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных летательных аппаратов, подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадка (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, является средством обеспечения интересов жителей такого населенного пункта и относится к вопросам местного значения городских и сельских поселений.

Решением Северобайкальского городского суда Республики Бурятия от 10 января 2020 г. в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 8 июля 2020 г. решение Северобайкальского городского суда Республики Бурятия от 10 января 2020 г. отменено, принято по делу новое решение, которым административное исковое заявление удовлетворено, признано незаконным представление и.о. Байкальского транспортного прокурора.

В кассационном представлении Восточно-Сибирский транспортный прокурор ставит вопрос об отмене апелляционного определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 8 июля 2020 г, просит оставить в силе решение Северобайкальского городского суда Республики Бурятия от 10 января 2020 г.

В обоснование представления указывает, что апелляционное определение принято с нарушением норм материального и процессуального права, выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. Ссылаясь на ч. 3, 4, п. 23 ч. 1 ст. 14, п. 21 ст. 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 4 ст. 8 Закона Республики Бурятия от 7 декабря 2004 г. N 896-III "Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия" настаивает, что разработка порядка предоставления услуги по разрешению использования воздушного пространства над населенными пунктами относится к вопросам местного значения муниципальных районов.

На кассационное представление администрацией МО "Северо-Байкальский район" Республики Бурятия представлены возражения.

В судебном заседании представитель Восточно-Сибирской транспортной прокуратуры Симоненко Е.В. кассационное представление поддержала.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационного представления, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера не были допущены судом апелляционной инстанции.

В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет, в том числе надзор за исполнением законов органами местного самоуправления и их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления и их должностными лицами.

В случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, прокурор или его заместитель согласно п. 3 ст. 22 названного Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

Согласно пункту 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 г. N 138 (далее также - Федеральные правила), в редакции, действовавшей на момент вынесения оспариваемого представления, авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных летательных аппаратов, подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадка (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, выполняются при наличии у пользователей воздушного пространства разрешения соответствующего органа местного самоуправления, а в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе - разрешения соответствующих органов исполнительной власти указанных городов.

Пунктом 1 части 1 статьи 6 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее также - Федеральный закон N 210-ФЗ) установлено, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.

Согласно п. 4 ст. 2 Федерального закона N 210-ФЗ административный регламент - это нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Судами установлено и следует из материалов дела, что в ходе проведенной Байкальской транспортной прокуратурой проверки было установлено, что в муниципальном районе "Северо-Байкальский район" не разработан и не принят административный регламент предоставления муниципальной услуги по выдаче пользователям воздушного пространства разрешения в случаях, предусмотренных п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 г. N 138; указанная услуга не включена в реестр муниципальных услуг.

В этой связи и.о. Байкальского транспортного прокурора внесено представление от ДД.ММ.ГГГГ г. N N в адрес администрации муниципального района "Северо-Байкальский район" с требованием принять меры к устранению нарушений закона, а также причин и условий им способствовавших.

Разрешая административный спор и отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что представление прокурора является законным и обоснованным.

Отменяя решение суда первой инстанции и удовлетворяя административные исковые требования, Судебная коллегия апелляционной инстанции исходила из того, что выдача органами местного самоуправления разрешения на авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных летательных аппаратов, подъемы привязных аэростатов над населенным пунктом, а также посадка (взлет) на расположенной в границах населенного пункта площадке, сведения о которой не опубликованы в документах аэронавигационной информации, является средством обеспечения интересов жителей такого населенного пункта. Населенные пункты на территории МО "Северо-Байкальский район" входят в состав городских или сельских поселений, которые являются самостоятельными муниципальными образованиями. Пунктом 49 Федеральных правил, на основании которого вынесено представление, прямо не предусмотрена обязанность именно муниципального района разрабатывать и принимать административный регламент по выдаче пользователям воздушного пространства вышеуказанного разрешения. Представление и.о. Байкальского транспортного прокурора не соответствует нормативным правовым актам, регулирующим спорные правоотношения.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы суда апелляционной инстанции правильными.

Согласно статье 4 Устава муниципального образования "Северо-Байкальский район", принятого решением Совета депутатов муниципального образования "Северо-Байкальский район" от 30 ноября 2017 г. N 398-V, в состав Северо-Байкальского района Республики Бурятия входят объединенные общей территорией городские и сельские поселения, являющиеся самостоятельными муниципальными образованиями: городское поселение "поселок Нижнеангарск", городское поселение "поселок Кичера", городское поселение "поселок Янчукан", городское поселение "Новый Уоян", сельское поселение "Ангоянское", сельское поселение "Байкальское эвенкийское", сельское поселение "Верхнезаимское", сельское поселение "Куморское эвенкийское", сельское поселение "Уоянское эвенкийское", сельское поселение "Холодное эвенкийское".

Таким образом, населенные пункты на территории МО "Северо-Байкальский район" входят в состав, прежде всего, сельских или городских поселений, которые являются самостоятельными муниципальными образованиями.

Пункт 49 Федеральных правил, статья 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 131-ФЗ) не исключают выдачу разрешения на авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных летательных аппаратов, подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадку (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, органом местного самоуправления сельского или городского поселения, наиболее приближенным к соответствующим населенным пунктам.

Само по себе отсутствие административного регламента препятствием для обращения за оказанием муниципальной услуги и выдачи разрешения, предусмотренного пунктом 49 Федеральных правил, не является.

Кроме того, административный регламент является нормативным правовым актом, о чем прямо указано в п. 4 ст. 2 Федерального закона N 210-ФЗ.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

На основании части 2 статьи 1 Федерального закона N 131-ФЗ местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Согласно статье 2 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно (часть 3 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ).

Частью 1 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ органам местного самоуправления предоставлено право принимать муниципальные правовые акты по вопросам местного значения.

Из указанного правового регулирования следует, что нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы местного значения, принимаются органами местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства в их нормотворческую деятельность со стороны органов государственной власти.

Принятие нормативных правовых актов является исключительной компетенцией органа местного самоуправления. Указанная правовая позиция содержится в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2006 года, утвержденном постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 7 и 14 июня 2006 г.

Поскольку местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, возложение на нее оспариваемым представлением прокурора обязанности осуществить правовое регулирование путем принятия административного регламента предоставления муниципальной услуги предполагает вмешательство в нормотворческую деятельность органа местного самоуправления и является нарушением компетенции последнего.

При таких данных представление Байкальского транспортного прокурора не соответствует требованиям законодательства и нарушает права администрации муниципального образования "Северо-Байкальский район" Республики Бурятия. В этой связи являются правомерными выводы Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия о незаконности представления.

Проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не установилаоснований для отмены апелляционного определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 8 июля 2020 г. в кассационном порядке, в связи с чем кассационное представление Восточно-Сибирского транспортного прокурора удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 8 июля 2020 г. оставить без изменения, кассационное представление - без удовлетворения.

Определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок со дня принятия апелляционного определения, из которого исключается время рассмотрения кассационного представления кассационным судом общей юрисдикции.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 13 января 2021 г.

Председательствующий:

Судьи: