Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 13 января 2021 г. по делу N 8а-10256/2020[88а-821/2021-(88а-10175/2020)]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зайцевой О.А.

судей Ровенко П.А, Римского Я.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление прокурора Еврейской автономной области Джахонтова З.М. на апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам суда Еврейской автономной области от 26 августа 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Ленинского района Еврейской автономной области в защиту интересов неопределённого круга лиц к администрации муниципального образования Биджанского сельского поселения Ленинского муниципального района Еврейской автономной области, администрации Ленинского муниципального района Еврейской автономной области о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, выслушав объяснения прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Потаповой Е.Н, поддержавшей доводы кассационного представления, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

исполняющий обязанности прокурора Ленинского района Еврейской автономной области Толстихин А.В. в интересах неопределённого круга лиц обратился в Ленинский районный суд Еврейской автономной области с исковым заявлением к администрации муниципального образования Биджанского сельского поселения Ленинского муниципального района Еврейской автономной области (далее - Администрация Биджанского сельского поселения), в котором просил обязать ответчика в срок до 1 сентября 2020 года произвести финансирование и обеспечить выполнение следующих мероприятий:

- по оборудованию Дома культуры с. Башмак системой видеонаблюдения, по оборудованию ограждением, исключающим беспрепятственный проход на территорию объекта, по обеспечению пропускного режима на объект, по обеспечению охраны объекта в нерабочее время;

- по оборудованию Дома культуры с. Биджан системой видеонаблюдения, по оборудованию ограждением, исключающим беспрепятственный проход на территорию объекта, по обеспечению пропускного режима на объект;

- по оборудованию Дома культуры с. Венцелево системой видеонаблюдения, по обеспечению пропускного режима на объект, по обеспечению охраны объекта в ночной период времени;

- по оборудованию Дома культуры с. Новотроицкое системой видеонаблюдения, по оборудованию ограждением, исключающим беспрепятственный проход на территорию объекта, по обеспечению пропускного режима на объект, по обеспечению охраны объекта в ночной период времени;

- по оборудованию Дома культуры с. Преображеновка системой видеонаблюдения, по обеспечению пропускного режима на объект, по обеспечению охраны объекта в нерабочее время;

- по оборудованию Дома культуры с. Степное системой видеонаблюдения, по оборудованию ограждением, исключающим беспрепятственный проход на территорию объекта, по обеспечению пропускного режима на объект, по обеспечению охраны объекта в нерабочее время.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что в результате проведённой прокуратурой района проверки было установлено, что Дома культуры в сёлах Башмак, Биджан, Венцелево, Преображеновка, Новотроицкое, Степное не в полной мере соответствуют требованиям, предъявляемым к антитеррористической защищённости объектов в сфере культуры.

Здания указанных домов культуры переданы в муниципальную собственность Биджанского сельского поселения, между тем Администрация Биджанского сельского поселения необходимых мер, направленных на обеспечение антитеррористической защищённости перечисленных объектов культуры не проводит, что является нарушением требований Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ), Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" (далее - Федеральный закон от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ), Требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) в сфере культуры, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2017 года N 176.

Непринятие мер по антитеррористической защищённости зданий и помещений Домов культуры в сёлах Башмак, Биджан, Степное, Венцелево, Преображеновка, Новотроицкое, являющихся объектами массового пребывания людей, влечёт нарушение прав граждан, находящихся в зданиях и помещениях домов культуры на защиту их жизни и здоровья при террористических актах и чрезвычайных ситуациях.

Определением Ленинского районного суда Еврейской автономной области от 26 мая 2020 года к участию в деле в качестве ответчика привлечена администрация Ленинского муниципального района Еврейской автономной области (далее - Администрация Ленинского муниципального района).

Решением Ленинского районного суда Еврейской автономной области от 9 июня 2020 года исковые требования прокурора удовлетворены частично. На Администрацию Биджанского сельского поселения возложена обязанность в срок до 1 декабря 2020 года произвести финансирование и оборудовать Дома культуры:

- села Башмак Ленинского района Еврейской автономной области - системой видеонаблюдения, ограждением, исключающим беспрепятственный проход на территорию объекта, обеспечить пропускной режим на объект, обеспечить охрану объекта в нерабочее время;

- села Биджан Ленинского района Еврейской автономной области - обеспечить пропускной режим на объект;

- села Венцелево Ленинского района Еврейской автономной области - системой видеонаблюдения, обеспечить пропускной режим на объект, обеспечить охрану объекта в нерабочее время;

- села Новотроицкое Ленинского района Еврейской автономной области - системой видеонаблюдения, ограждением, исключающим беспрепятственный проход на территорию объекта, обеспечить пропускной режим на объект, обеспечить охрану объекта в нерабочее время;

- села Преображеновка Ленинского района Еврейской автономной области - системой видеонаблюдения, обеспечить пропускной режим на объект, обеспечить охрану объекта в нерабочее время;

- села Степное Ленинского района Еврейской автономной области - системой видеонаблюдения, ограждением, исключающим беспрепятственный проход на территорию объекта, обеспечить пропускной режим на объект, обеспечить охрану объекта в нерабочее время.

Решением суда принят отказ помощника прокурора Ленинского района Еврейской автономной области от заявленных требований к Администрации Биджанского сельского поселения и Администрации Ленинского района произвести финансирование и оборудовать Дом культуры села Биджан Ленинского района Еврейской автономной области системой видеонаблюдения, ограждением, исключающим беспрепятственный проход на территорию объекта, в связи с чем производство по делу в указанной части исковых требований прекращено.

В удовлетворении административных исковых требований прокурора Ленинского района Еврейской автономной области в защиту интересов неопределенного круга лиц к Администрации Ленинского муниципального района о возложении обязанности произвести финансирование и обеспечить выполнение мероприятий по оборудованию Домов культуры, расположенных на территории Биджанского сельского поселения, системой видеонаблюдения, ограждением, организации пропускного режима на объектах, обеспечения охраны объекта отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам суда Еврейской автономной области от 26 августа 2020 года решение Ленинского районного суда Еврейской автономной области от 9 июня 2020 года отменено в части удовлетворения требований прокурора Ленинского района Еврейской автономной области в защиту интересов неопределённого круга лиц к Администрации Биджанского сельского поселения о возложении обязанности произвести финансирование и обеспечить выполнения ряда мероприятий, в указанной части принято новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований. В остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

27 ноября 2020 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступило кассационное представление прокурора Еврейской автономной области Джахонтова З.М, поданное 16 ноября 2020 года через Ленинский районный суд Еврейской автономной области, в котором ставится вопрос об отмене апелляционного определения по мотиву его незаконности и необоснованности, а также о направлении дела на новое рассмотрение.

Определением судьи судебной коллегии по гражданским делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 3 декабря 2020 года настоящее дело в порядке части 3 статьи 33.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации передано для рассмотрения в порядке административного судопроизводства в судебную коллегию по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции.

Представители административных ответчиков и заинтересованного лица, которые были извещены о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Настоящее административное дело рассмотрено судами первой и апелляционной инстанций в порядке гражданского судопроизводства, хотя с учётом положений пункта 2 части 2 статьи 1 КАС РФ и разъяснений, приведённых в пунктах 1 и 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", дела, связанные с оспариванием решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы и административного дела судебная коллегия суда кассационной инстанции приходит к выводу, что судом апелляционной инстанции допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые выразились в следующем.

Исходя из положений части 8 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении.

В силу частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан и иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно пункту 4 статьи 3 Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ под термином "противодействие терроризму" понимается деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также физических и юридических лиц по: предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма); выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом); минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.

Органы местного самоуправления при решении вопросов местного значения по участию в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений обеспечивают выполнение требований к антитеррористической защищенности объектов, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления (пункт 4 статьи 5.2 Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ).

К вопросам местного значения сельских поселений, расположенных на территории Еврейской автономной области, относится участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявления терроризма и экстремизма в границах поселений (пункт 7.1 части 1, часть 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, пункт 14 части 2 статьи 6 Закона Еврейской автономной области от 17 ноября 2014 года N 607-ОЗ "Об отдельных вопросах осуществления местного самоуправления в Еврейской автономной области").

Положениями статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусмотрено, что к вопросам местного значения муниципального района относится, в том числе, участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района (пункт 6.1 части 1); органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счёт межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (часть 4).

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 5 Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищённости объектов (территорий), категории объектов (территорий), порядок разработки указанных требований и контроля за их выполнением, порядок разработки и форму паспорта безопасности таких объектов (территорий) (за исключением объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств и объектов топливно-энергетического комплекса).

Требования к антитеррористической защищённости объектов (территорий) в сфере культуры утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2017 года N 176 (далее - Требования к антитеррористической защищённости).

Из содержания пункта 3 Требований к антитеррористической защищённости следует, что ответственность за обеспечение антитеррористической защищённости объектов (территорий) возлагается на руководителей органов (организаций) в сфере культуры, являющихся правообладателями объектов (территорий), а также на должностных лиц, осуществляющих непосредственное руководство деятельностью работников объектов (территорий).

Как установлено судами, а также следует из материалов настоящего административного дела, в соответствии с Законом Еврейской автономной области от 26 ноября 2008 года N 478-ОЗ "О разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальным образованием "Ленинский муниципальный район" Еврейской автономной области и сельскими поселениями, входящими в его состав", Дома культуры, расположенные в сёлах Башмак, Биджан, Венцелево, Новотроицкое, Преображеновка, Степное переданы в муниципальную собственность Биджанского сельского поселения Ленинского муниципального района Еврейской автономной области.

9 января 2019 года между Администрацией Биджанского сельского поселения и Администрацией Ленинского муниципального района заключены договоры безвозмездного пользования NN 1, 2, 3, 4, 5, 6, согласно условиям которых здания указанных выше домов культуры были переданы в безвозмездное пользование Администрации Ленинского муниципального района в целях создания условий для организации досуга и обеспечения жителей поселений услугами организаций культуры. Условия данных договоров, заключённых на срок в один год, предполагают их продление на последующие годичные периоды в случае, если за месяц до окончания действия договоров ни одна из сторон не подтвердит прекращение соответствующих правоотношений.

Соглашением от 17 декабря 2019 года органам местного самоуправления Ленинского муниципального района Еврейской автономной области была передана часть полномочий органов местного самоуправления Биджанского сельского поселения Ленинского муниципального района Еврейской автономной области, включая полномочия по созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры.

В свою очередь, Администрация Ленинского муниципального района для решения данного вопроса местного значения, отнесённого к его компетенции, создала муниципальное казённое учреждение культуры "Централизованная клубная система" муниципального образования "Ленинский муниципальный район" Еврейской автономной области (далее - МКУК "Центральная клубная система"), структурными подразделениями которого являются Дома культуры сёл Башмак, Биджан, Венцелево, Новотроицкое, Преображеновка, Степное и которое в настоящее время фактически использует соответствующие здания.

Частично удовлетворяя заявленные прокурором требования, суд первой инстанции указал в решении, что обязанность по финансированию и выполнению мероприятий, направленных на обеспечение технической укреплённости и антитеррористической защищённости зданий объектов культуры, находящихся в собственности Биджанского сельского поселения Ленинского муниципального района Еврейской автономной области, необходимо возложить на Администрацию Биджанского сельского поселения, которая должным образом не исполняет предусмотренные действующим законодательством полномочия по содержанию объектов культуры и по профилактике терроризма, что создаёт угрозу безопасности неопределённого круга лиц.

Отменяя решение Ленинского районного суда Еврейской автономной области в той части, в которой требования прокурора были удовлетворены, судебная коллегия по административным делам суда Еврейской автономной области пришла к выводу, что Администрация Биджанского сельского поселения не может нести обязанность по финансированию и выполнению мероприятий по технической укреплённости и антитеррористической защищённости зданий спорных объектов культуры, поскольку она передала их в безвозмездное пользование Администрации Ленинского муниципального района. Кроме того, фактическим правообладателем зданий Домов культуры является МКУК "Центральная клубная система", к которому требования прокурором не заявлялись. Также суд апелляционной инстанции указал в апелляционном определении, что в соответствии с требованиями действующего законодательства необходимость оборудования указанных в исковом заявлении домов культуры ограждениями, системами видеонаблюдения, обеспечения их охраны в нерабочее и ночное время отсутствует.

Между тем, установив факт передачи соответствующего имущества, находящегося в муниципальной собственности Биджанского сельского поселения, в безвозмездное пользование Администрации Ленинского муниципального района, суд апелляционной инстанции не учёл, что в силу прямого указания пункта 4 статьи 5.2 Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ, пункта 6.1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, пункта 3 Требований к антитеррористической защищённости на исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления Ленинского муниципального района Еврейской автономной области возлагается обязанность при решении вопроса местного значения по участию в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений обеспечить выполнение требований к антитеррористической защищённости объектов, находящихся в его ведении.

В данном случае административным ответчиком по делу являлась не только Администрация Биджанского сельского поселения, но и Администрация Ленинского муниципального района, которая, выступая учредителем МКУК "Центральная клубная система", несёт обязанность по финансовому обеспечению деятельности данного казённого учреждения (пункты 1 и 2 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункты 6, 7 статьи 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях").

В соответствии с частью 3 статьи 62 КАС РФ обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле.

При этом в силу части 1 статьи 307 КАС РФ рассмотрение административного дела в судебном заседании суда апелляционной инстанции осуществляется по правилам производства в суде первой инстанции с учётом особенностей, предусмотренных КАС РФ.

Согласно пункту 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Также КАС РФ установлены нормативные требования к принимаемому судом апелляционной инстанции по результатам рассмотрения апелляционной жалобы судебному акту в форме апелляционного определения, предусматривающие, в частности, что в нём должны быть указаны: краткое содержание обжалуемого решения суда первой инстанции, апелляционной жалобы, представленных доказательств, объяснений лиц, участвующих в рассмотрении административного дела в суде апелляционной инстанции (пункт 4 части 2 статьи 311 КАС РФ); обстоятельства дела, установленные судом апелляционной инстанции, доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах, законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при вынесении определения, мотивы, по которым суд отклонил те или иные доказательства и не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле (пункт 5 части 2 статьи 311 КАС РФ).

Положения статьи 311 КАС РФ, действующей в системной связи с другими положениями главы 34 КАС РФ, являются процессуальной гарантией правильного рассмотрения и разрешения судом административных дел и направлены на исправление в апелляционном порядке возможной ошибки, допущенной судом нижестоящей инстанции.

Данное правовое регулирование, обеспечивающее реализацию задач по защите нарушенных или оспариваемых прав свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 2 статьи 3 КАС РФ), не позволяет принимать произвольные, немотивированные судебные акты без учёта всех доводов, приведённых сторонами судебного разбирательства.

Обязательность надлежащей мотивированности судебного акта суда апелляционной инстанции предопределена характером деятельности данной инстанции исходя из сути апелляции, перед которой стоят равнозначные задачи повторного рассмотрения дела по существу и проверки решения (определения) суда нижестоящей инстанции.

Между тем, делая вывод об отсутствии необходимости оборудования спорных домов культуры ограждениями, системами видеонаблюдения, обеспечения их охраны в нерабочее и ночное время, судом апелляционной инстанции в нарушение требований КАС РФ оставлено без внимания содержание имеющихся в материалах дела актов обследования и категорирования объектов (территорий) в сфере культуры, а также паспортов безопасности объектов (территорий) в сфере культуры (т. 1 л.д. 174 - 253), составленных в учётом положений пунктов 5, 15, 18, 20, 41, 43 Требований к антитеррористической защищённости в отношении Домов культуры сёл Башмак, Биджан, Венцелево, Новотроицкое, Преображеновка, Степное, которыми произведено категорирование указанных выше объектов, установлено, что их антитеррористическая защищённость не соответствует предъявляемым к ним требованиям, определены перечни мероприятий для обеспечения защищённости объектов (территорий) и сроки их выполнения (до 1 июня 2020 года). Судебная коллегия по гражданским делам суда Еврейской автономной области не дала оценку соблюдения Администрацией Ленинского муниципального района сроков реализации мероприятий, необходимых для обеспечения антитеррористической защищённости объектов (территорий) в сфере культуры, и принятым ею мерам по финансовому обеспечению реализации мероприятий, перечисленных в актах обследования и паспортах безопасности объектов.

Не в полной мере установив имеющие правовое значение для дела обстоятельства, нарушив правила оценки доказательств, неправильно применив нормы материального права, суд апелляционной инстанции постановилапелляционное определение, которое не отвечает принципам законности и обоснованности.

При таких обстоятельствах апелляционное определение в силу положений части 2 статьи 328, пункта 2 части 1 статьи 329 КАС РФ подлежит отмене с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции в ином составе.

В ходе нового рассмотрения суду апелляционной инстанции необходимо учесть приведённые выше обстоятельства и нормы материального права, дать в соответствии с требованиями статьи 84 КАС РФ надлежащую правовую оценку представленным сторонами доказательствам, по результатам которой принять законное и обоснованное решение.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам суда Еврейской автономной области от 26 августа 2020 года отменить, направить дело на новое апелляционное рассмотрение в порядке административного судопроизводства в суд Еврейской автономной области в ином составе судей.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи