Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 января 2021 г. по делу N 66а-30/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Роженцевой Ю.В, Никитиной Г.Н, при секретаре судебного заседания ФИО3, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующими в части решения Белогорского городского Совета народных депутатов от 29 мая 2009 года N 05/67 "Об утверждении проекта "Генерального плана муниципального образования "Городской округ Белогорск" и проекта "Правил землепользования и застройки муниципального образования "Городской округ Белогорск", решения Белогорского городского совета народных депутатов от 31 января 2019 года N 24/01 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Городской округ Белогорск" с апелляционной жалобой Белогорского городского Совета народных депутатов на решение Амурского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Роженцевой Ю.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, полагавшей решение суда подлежащим изменению, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

ФИО1 обратился в Амурский областной суд с административным исковым заявлением, в котором (с учетом уточнений) просил признать недействующими решение Белогорского городского Совета народных депутатов от 29 мая 2009 года N 05/67 "Об утверждении проекта "Генерального плана муниципального образования "Городской округ Белогорск" и проекта "Правил землепользования и застройки муниципального образования "Городской округ Белогорск" (далее - Генеральный план), решение Белогорского городского Совета народных депутатов от 31 января 2019 года N 24/01 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Городской округ Белогорск" (далее - Правила землепользования и застройки) в части установления территориальных зон П2 и Р2 в отношении земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес".

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником вышеуказанного земельного участка с видом разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства". Земельный участок был приобретен им на основании договора купли-продажи от ДД.ММ.ГГГГ. Из представленного по запросу административного истца администрацией города Белогорска градостроительного плана следует, что спорный земельный участок расположен в двух территориальных зонах - зона П2 (зона предприятий IV и V класса) и зона Р2 (зона зеленых насаждений общего и ограниченного пользования, внутриквартального озеленения). В соответствии с Генеральным планом муниципального образования "Городской округ Белогорск", утвержденным решением Белогорского городского Совета народных депутатов от 29 мая 2009 года N 05/67, и Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Городской округ Белогорск", утвержденными решением Белогорского городского Совета народных депутатов от 31 января 2019 года N 24/01, указанные территориальные зоны не предполагают индивидуальное жилищное строительство. Между тем, спорный земельный участок был представлен прежнему собственнику ФИО4 для строительства индивидуального жилого дома на основании решения исполнительного комитета Белогорского городского Совета народных депутатов от 21 февраля 1991 года N 75ж. В настоящее время в Едином государственном реестре также содержатся сведения о том, что земельный участок относится к категории земель населенных пунктов и имеет вид разрешенного использования "для личного подсобного хозяйства", который допускает индивидуальное жилищное строительство. Отнесение земельного участка с кадастровым номером N к территориальным зонам П2 и Р2 создает неопределенность правового режима этого земельного участка и нарушает права ФИО1 как его собственника, ограничивая его права в распоряжении принадлежащим ему имуществом, в том числе на строительство жилья.

Административный истец указывает на нарушение части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 4 части 1 статьи 34, пункта 3 части 1 статьи, части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и полагает, что при подготовке Правил землепользования и застройки не была учтена сложившаяся планировка территории и существующее землепользование.

Решением Амурского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ административное исковое заявление ФИО1 удовлетворено, признаны недействующими решение Белогорского городского Совета народных депутатов от ДД.ММ.ГГГГ N "Об утверждении проекта "Генерального плана муниципального образования "Городской округ Белогорск" и проекта "Правил землепользования и застройки муниципального образования "Городской округ Белогорск", решение Белогорского городского Совета народных депутатов от 31 января 2019 года N 24/01 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Городской округ Белогорск" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", к территориальным зонам П2 и Р2 со дня вступления в законную силу решения суда.

В апелляционной жалобе с учетом дополнений Белогорский городской Совет народных депутатов, не соглашаясь с решением суда, просит его отменить, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, нарушение норм материального права, выразившееся в применении нормы закона, не подлежащей применению, а также на нарушение норм процессуального права, поскольку к участию в деле не был привлечен глава муниципального образования "адрес" к исключительной компетенции которого относится подписание и обнародование муниципальных нормативных правовых актов. Также указывает, что в настоящее время утвержден Генеральный план в новой редакции, который не противоречит нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации и не нарушает прав административного истца. Рассмотрение вопроса о внесении изменений в Правила землепользования и застройки станет возможным до конца марта ДД.ММ.ГГГГ

Относительно доводов апелляционной жалобы представителем административного истца и участвующим в деле прокурором представлены письменные возражения, в которых они просят решение суда оставить без изменения.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещались надлежащим образом.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской дело рассмотрено в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), пунктами 1 и 3 части 3 статьи 8, частью 1 статьи 24 и частью 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Решением Белогорского городского Совета народных депутатов от 29 мая 2009 года N 05/67 утвержден Генеральный план муниципального образования "Городской округ Белогорск" (далее - Генеральный план).

Решением Белогорского городского совета народных депутатов от 31 января 2019 года N 24/01 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Городской округ Белогорск" (далее - Правила землепользования и застройки).

Из материалов дела усматривается, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным представительным органом местного самоуправления в пределах полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативных правовых актов, порядку принятия и введения их в действие, и по этим основания не оспариваются.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

Согласно пункту 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (часть 3 пункта 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Судом установлено и следует из материалов дела, что ФИО1 является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", категория земель - земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования - для ведения личного подсобного хозяйства, что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости от ДД.ММ.ГГГГ.

В соответствии с Генеральным планом муниципального образования земельный участок с кадастровым номером N отнесен к двум функциональным зонам: "озеленение специального назначения" и "гаражи".

Согласно Правилам землепользования и застройки земельный участок расположен в двух территориальных зонах: в зоне П2 (предприятия IV и V класса) и в зоне Р2 (зона зеленых насаждений общего и ограниченного пользования, внутриквартального озеленения).

Факт нахождения земельного участка в двух функциональных и двух территориальных зонах подтверждается фрагментами карт Генерального плана и Правил землепользования и застройки муниципального образования "Городской округ Белогорск".

В силу части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Правовой режим определяется градостроительными регламентами, которые включаются в правила землепользования и застройки.

В силу требований частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Между тем частью 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Такие же требования установлены частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса (в редакции, действующей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов), согласно которой на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

Поскольку территориальное зонирование земельного участка с кадастровым номером N не отвечает требованиям принадлежности его только к одной территориальной зоне, Правила землепользования и застройки в этой части приняты в нарушение действующего законодательства.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований в указанной части.

То обстоятельство, что на момент апелляционного рассмотрения административного дела Генеральный план утвержден в новой редакции, в соответствии с которой спорный земельный участок полностью находится в одной функциональной зоне - зоне застройки индивидуальными жилыми домами, об отсутствии нарушения прав и законных интересов административного истца не свидетельствует, поскольку Правила землепользования и застройки противоречат требованиям Градостроительного и Земельного кодекса Российской Федерации и в соответствие с ними до настоящего времени не приведены.

Факт непривлечения к участию в деле главы муниципального образования "адрес", подписавшего и обнародовавшего оспариваемые акты, на законность принятого решения суда не влияет, поскольку в соответствии с разъяснениями, изложенными в пункте 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", это является правом, а не обязанностью суда.

Иные доводы апелляционной жалобы по существу сводятся к изложению правовой позиции, являвшейся предметом исследования судом первой инстанции, которой дана надлежащая оценка в обжалуемом решении, оснований для несогласия с которой не имеется, в связи с чем основанием для отмены или изменения решения суда служить не могут.

Однако судом допущено нарушение норм материального права.

Как следует из уточненного административного искового заявления (том 1 л.д. 111-112), ФИО1 просил признать решения об утверждении Генерального плана и Правил землепользования и застройки в части установления в отношении спорного земельного участка территориальных зон П2 (предприятия IV и V класса) и Р2 (зона зеленых насаждений общего и ограниченного пользования, внутриквартального озеленения).

Вместе с тем Генеральный план норм, предусматривающих наличие территориальных зон, не содержит. Согласно Генеральному плану спорный земельный участок на момент рассмотрения административного дела находился в двух функциональных зонах "озеленение специального назначения" и "гаражи", наименование которых не совпадает с наименованием территориальных зон П2 и Р2.

При этом административный истец не уточнил свои требования в части нахождения земельного участка в двух функциональных зонах согласно оспариваемому Генеральному плану, суд, в свою очередь, также не предложил ФИО1 уточнить свои требования.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда в части признания недействующим решения Белогорского городского Совета народных депутатов от 29 мая 2009 года N 05/67 "Об утверждении проекта "Генерального плана муниципального образования "Городской округ Белогорск" и проекта "Правил землепользования и застройки муниципального образования "Городской округ Белогорск" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", к территориальным зонам П2 и Р2 подлежит отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований в указанной части.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Амурского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ отменить в части признания недействующим решения Белогорского городского Совета народных депутатов от 29 мая 2009 года N 05/67 "Об утверждении проекта "Генерального плана муниципального образования "Городской округ Белогорск" и проекта "Правил землепользования и застройки муниципального образования "Городской округ Белогорск" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", к территориальным зонам П2 и Р2, приняв новое решение, которым в удовлетворении административных исковых требований в указанной части отказать.

В остальной части решение Амурского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ оставить без изменения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Амурский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи