Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 января 2021 г. по делу N 66а-61/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.

судей Никитиной Г.Н, Роженцевой Ю.В.

при секретаре Таран И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием средств видеоконференц-связи административное дело N 3а-50/2020 по административному исковому заявлению Лукина М.М. о признании не действующими в части Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями при введении режима повышенной готовности в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Республики Саха (Якутия), утвержденных Указом Главы Республики Саха (Якутия) от 27 апреля 2020 года (в редакции от 31 июля 2020 года), по апелляционной жалобе административного истца Лукина М.М. на решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 2 сентября 2020 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Никитиной Г.Н, объяснения административного истца Лукина М.М, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Главы Республики Саха (Якутия) Давыдовой З.С, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции, УСТАНОВИЛА:

27 апреля 2020 года в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19, Главой Республики Саха (Якутия) принят указ N 1143 "Об утверждении правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями при введении режима повышенной готовности в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Республики Саха (Якутия)" (далее- Правила), который опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 28 апреля 2020 года и в печатном издании "Якутские ведомости" 30 апреля 2020 года N 17.

Лукин М.М. обратился с административным исковым заявлением в Верховный суд Республики Саха (Якутия) и с учетом уточненных требований просил признать не действующими подпункт 1 пункта 2.1 Правил следующего содержания:

граждане, проживающие (пребывающие) на территории Республики Саха (Якутия), обязаны:

соблюдать дистанцию до других граждан от 1, 5 до 2 метров (социальное дистанцирование), в том числе в общественных местах и общественном транспорте, за исключением случаев оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси;

а также пункт 2.2 Правил:

граждане, за исключением проживающих на территориях населенных пунктов Республики Саха (Якутия), не имеющих круглогодичного автотранспортного сообщения, обязаны соблюдать масочный режим при нахождении во всех видах общественного транспорта и такси, а также при посещении:

аптек и аптечных пунктов, помещений (площадей) объектов торговли, других организаций, связанных с обслуживанием (оказанием услуг) населения, деятельность которых не приостановлена;

органов государственной власти и местного самоуправления;

зданий, строений, сооружений транспортной инфраструктуры (автовокзалы, железнодорожные вокзалы, речные вокзалы, аэропорты, остановки всех видов транспорта общего пользования городского, пригородного и местного сообщения);

иных общественных мест.

Административным истцом с учетом уточнений и дополнений оспариваются положения вышеуказанных норм в редакции Правил от 31 июля 2020 года.

В обоснование заявленных требований указывал, что Правила приняты Главой Республики Саха (Якутия) с превышением своих полномочий; оспариваемые положения Правил противоречат Указу Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", Правилам поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации", утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 417, противоречат положениям статьи 13 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", положениям пункта 10 статьи 4.1, пункту "у" части 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Временным рекомендациям Всемирной организации здравоохранения от 5 июня 2020 года "Применение самок в контексте (COVID-19), а также региональному законодательству. По своему содержанию оспариваемые нормы нарушают конституционное право на жизнь и здоровье в связи с введением самоизоляции граждан старше 65 лет и ущемляют конституционные права истца, предусмотренные статьями 2, 17, 22, 41 Конституции Российской Федерации. 6 августа 2020 года Якутским городским судом он был привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 20.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, решение суда основано на положениях указанных Правил.

Определением Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 20 августа 2020 года в качестве заинтересованного лица на стороне административного ответчика привлечено Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия населения по Республике Саха (Якутия).

Решением Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 2 сентября 2020 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Лукин М.М. обратился с апелляционной жалобой в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции и с учетом уточнений, просит решение суда отменить и принять по делу новое решение, которым заявленные требования просит удовлетворить в полном объеме, либо направить дело на новое рассмотрение. В обоснование доводов жалобы указывает, что Правила утверждены ненадлежащим органом государственной власти Республики Саха (Якутия), поскольку хоть Глава Республики Саха (Якутия) и является высшим должностным лицом Республики Саха (Якутия), возглавляет исполнительную власть Республики Саха (Якутия), однако его указы и распоряжения являются подзаконными нормативными правовыми актами, и не обладают высшей юридической силой. Он вправе был утвердить Правила только в том случае, если бы был уполномочен на тот момент на утверждение Правил Конституцией (Основным законом) Республики Саха (Якутия), либо специальным законом Республики Саха (Якутия). Такое право предоставлено Главе Республики Саха (Якутия) законом Республики Саха (Якутия) от 14 сентября 2020 года 2254-З N 419-VI "О внесении изменений в Закон Республики Саха (Якутия) "О защите населения и территорий республики от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". Ограничительные мероприятия (карантин) не вводились на территории республики в порядке статьи 31 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", следовательно, дополнительные мероприятия по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций органы государственной власти республики вправе были принимать только из числа мер, предусмотренных пунктом 10 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". Понятие "масочный режим" нарушает принцип правовой определенности. Оспариваемые пункты Правил нарушают конституционные права граждан.

При наличии у него хронических заболеваний введенные ограничения препятствуют ведению обычного образа жизни истца, безопасному передвижению по улицам, причиняет дискомфорт и влечет причинению травм.

Установленные на территории Республики Саха (Якутия) Правила не соответствуют Временным рекомендациям Всемирной организации здравоохранения "Применение масок в контексте COVID-19" от 5 июня 2020 года. При принятии Правил не учтены природно-климатические условия субъекта, финансовое положение граждан. Главой Республики Саха (Якутия) превышены свои должностные полномочия, в результате чего незаконно ограничены права граждан Российской Федерации на охрану здоровья, свободу передвижения.

С учетом изложенных доводов просит также обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о признании незаконным и противоречащим Конституции Российской Федерации оспариваемых положений, а также статьи 20.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов Главой Республики Саха (Якутия), заместителем прокурором республики, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав объяснение лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина; координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Согласно пункту 1 статьи 17 Федерального закона от 21 декабря 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Конституции Республики Саха (Якутия) в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Статьей 68.1 Конституции Республики Саха (Якутия) определено, что Глава Республики Саха (Якутия) является высшим должностным лицом Республики Саха (Якутия) и в силу положений пункта 6 статей 72, 73.1 Конституции Республики Саха (Якутия) возглавляет систему исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия) и в осуществление своих полномочий Глава Республики Саха (Якутия) издает указы и распоряжения.

В соответствии со статьей 16 Закона Республики Саха (Якутия) "О правовых актах органов государственной власти Республики Саха (Якутия)" от 25 декабря 2003 года официальным опубликованием нормативного правового акта является первая публикация его полного текста в республиканских газетах "Якутия", "Саха Сирэ", "Ил Тумэн", на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).

Суд верно установил, что оспариваемый административным истцом нормативный правовой акт принят Главой Республики Саха (Якутия) с соблюдением требований законодательства к процедуре его принятия, форме нормативного правового акта, порядку опубликования и введения его в действие, и по этим основанием Правила не оспаривались.

Утверждения административного истца в судебном заседании суда апелляционной инстанции о нарушении формы и вида принятого нормативного правового акта, являются не состоятельными, поскольку принят в форме, предусмотренной Конституцией Республики Саха (Якутия).

Проверяя полномочия административного ответчика на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд пришел к выводу, что Глава Республики Саха (Якутия) при принятии оспариваемых Правил действовал в рамках полномочий, определенных федеральным и региональным законодательством.

Судебная коллегия находит выводы суда правильными, соответствующими установленным обстоятельствам.

В соответствии с пунктами "б" и "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Разрешение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях в соответствии с подпунктом 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Специальным законом, определяющим общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также регулирующим отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, является Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ).

В статье 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ приведены основные понятия, в том числе, чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

При угрозе возникновения чрезвычайной ситуации органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме повышенной готовности (подпункт "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ).

В силу положений статьи 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

В соответствии с подпунктом "а.2" пункта "а" статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 417 утверждены Правила поведения, обязательные для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (далее - Правила N 417), которые предусматривают, в том числе, что при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, граждане обязаны соблюдать общественный порядок, требования законодательства Российской Федерации о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, выполнять законные требования должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций, при этом при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью, а также осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни и здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации (подпункты "а", "б" пункта 3, подпункты "в", "г" пункта 4 Правил).

Согласно положений подпунктов "а", "м", "у", "ф" пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "м" настоящего пункта, с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" статьи 10 настоящего Федерального закона, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "а.1" статьи 10 настоящего Федерального закона.

Исходя из взаимосвязанных положений пункта 8 и подпункта "а" пункта 10 статьи 4.1 Федерального закона Российской Федерации от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ при введении режима повышенной готовности руководитель ликвидации чрезвычайной ситуации, которым при региональном уровне реагирования является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), вправе принимать дополнительные меры по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций, в том числе ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации.

Пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации предписано обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в первую очередь, определить в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территории, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе в условиях введения режима повышенной готовности, чрезвычайной ситуации; приостановить (ограничить) деятельность находящихся на соответствующей территории отдельных организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей с учетом положений пунктов 4 и 5 настоящего Указа; установить особый порядок передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки.

На территории Республики Саха (Якутия) принят и действует Закон Республики Саха (Якутия) от 16 июня 2005 252-3 N 511-III (в редакции от 14 сентября 2020 года) "О защите населения и территории республики от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", целью которого, среди прочих, является предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера.

Согласно пункту 4 статьи 8 данного Закона Глава Республики Саха (Якутия) в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций принимает решение об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводит режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуаций для соответствующих органов управления и сил Якутской территориальной подсистемы Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

Реализуя предоставленные приведенными федеральными и региональными нормами полномочия, Глава Республики Саха (Якутия) Указом Главы Республики Саха (Якутия) от 17 марта 2020 года N 1055 "О введении режима повышенной готовности на территории Республики Саха(Якутия) и мерах по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" ввел на территории республики для органов управления и сил Якутской территориальной подсистемы Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций режим повышенной готовности. Указом Главы Республики Саха (Якутия) от 1 июля 2020 года N 1293 данный режим сохранен.

В условиях введения режима повышенной готовности, чрезвычайной ситуации на территории республики Указом N 1143 "Об утверждении правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями при введении режима повышенной готовности в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) принял оспариваемые Правила.

Из изложенного с очевидностью следует вывод о том, что оспариваемые Правила приняты Главой Республики Саха (Якутия) в пределах предоставленных ему полномочий.

Доказательств того, что оспариваемые Правила приняты Главой Республики Саха (Якутия), как руководителем Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Республики Саха (Якутия), на что обращал внимание Лукин М.М. в суде апелляционной инстанции, в административном деле не имеется.

Закрепленное в последующем правовое регулирование на уровне субъекта Российской Федерации, касающееся полномочий Главы Республики Саха (Якутия) на принятие оспариваемых Правил, не свидетельствует об отсутствии этих полномочий на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта.

При таких обстоятельствах, доводы апелляционной жалобы о том, что Глава Республики Саха (Якутия) не являлся уполномоченным лицом на утверждение Правил, являются несостоятельными.

Проанализировав оспариваемые нормы на соответствие федеральному законодательству, суд пришел к выводу, что принятые Главой Республики Саха (Якутия) ограничительные меры обусловлены сложившейся на территории Республики Саха (Якутия) эпидемиологической обстановкой, направлены на предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, ограничение эпидемического распространения заболеваемости, вызванной новой коронавирусной инфекцией, и не противоречат указанным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судебная коллегия полагает, что выводы суда первой инстанции основаны на нормах действующего законодательства.

В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, в частности со статьей 2 Протокола N 4 "Об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней", подписанным 16 сентября 1963 года, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

По решению Всемирной организации здравоохранения 30 января 2020 года эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой новой коронавирусной инфекции (COVID-2019), присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация международного значения, 11 марта 2020 года ситуация признана пандемией.

Частью 1 статьи 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ к чрезвычайной ситуации также отнесено распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих.

Под предупреждением чрезвычайных ситуаций в силу части 2 данной статьи понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Согласно подпунктам "а" и "б" пункта 3, подпунктам "в" и "г" пункта 4 Правил N 417 при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации граждане обязаны: соблюдать общественный порядок, требования законодательства Российской Федерации о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения; выполнять законные требования (указания) руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, представителей экстренных оперативных служб и иных должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации.

При угрозе возникновения или возникновении чрезвычайной ситуации гражданам запрещается: осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью; осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни, здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации.

В силу положений статьи 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается, в частности, посредством выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности.

Пунктом 1 статьи 31 этого же Федерального закона предусмотрено введение ограничительных мероприятий (карантина) на территории Российской Федерации, территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний.

К ограничительным мероприятиям (карантину) относятся административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных (абзац 15 статьи 1 указанного Федерального закона).

В силу положений абзаца 4 статьи 6 и пункта 2 статьи 31 этого же Федерального закона ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на территории субъекта Российской Федерации на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2005 года N 529 "Об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор", установлено, что в случае угрозы возникновения или распространения инфекционных заболеваний на территории субъекта Российской Федерации орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании предписания территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в течение 24 часов обязан принять решение о введении необходимых ограничительных мероприятий (карантина) на всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации или на территории отдельных районов, городов, населенных пунктов данного субъекта Российской Федерации.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года N 5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)" высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) предписано обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) (пункт 1.1), с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза ее развития своевременно вводить ограничительные мероприятия (пункт 1.2).

Главным государственным санитарным врачом Республики Саха (Якутия) от 20 апреля 2020 года N 14-00-03/21-2020 Главе Республики Саха (Якутия) также внесены предложения по организации мероприятий.

Оспариваемыми нормами временно установлены обязательные правила поведения, ограничивающие возможность непосредственных контактов между гражданами и взаимодействие между ними через предметы, которые могут быть источником распространения коронавирусной инфекции, внесенной Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 года N 66 в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих.

Права гражданина Российской Федерации на свободу передвижения не являются абсолютными, поскольку в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации они могут быть ограничено федеральным законом в той мере, в какой это необходимо, в том числе, в целях защиты здоровья, прав и законных интересов других лиц.

Конкретизируя данные предписания, статья 8 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" устанавливает исчерпывающий перечень оснований ограничения права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации.

Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" установлены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по принятию нормативных правовых актов в области защиты населения, в том числе направленных на ограничение права граждан на свободу передвижения в пределах территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации; установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности; а также обязанность граждан Российской Федерации соблюдать нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности.

При этом судебная коллегия отмечает, в том числе и то обстоятельство, что на момент принятия оспариваемых Правил Федеральным законом от 1 апреля 2020 года N 98-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", вступившим в силу с 1 апреля 2020 года, были внесены изменения в Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", регламентирующие вопросы установления в субъектах Российской Федерации режима повышенной готовности и возлагающие на высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации обязанности осуществлять необходимые мероприятия по введению режима повышенной готовности.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы, что Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ не наделял Главу Республики Саха (Якутия) полномочиями по принятию мер, не предусмотренных пунктом 10 статьи 4.1 данного закона являются не состоятельными.

Устанавливая обоснованность установления масочного режима и обязательного социального дистанцирования в общественных местах и в общественном транспорте, суд первой инстанции правильно исходил из положений Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", согласно которым субъекты Российской Федерации вправе осуществлять профилактические мероприятия и вводить ограничительные меры, направленные на предотвращение распространения заболевания, в том числе устанавливать требования по соблюдению всеми гражданами правил личной гигиены, в данном случае пользоваться гигиеническими средствами индивидуальной защиты органов дыхания при проезде во всех видах транспорта общего пользования, при нахождении в общественных местах, при посещении организаций и индивидуальных предпринимателей, связанных с обслуживанием населения, предоставлением государственных и муниципальных услуг, органов государственной власти и местного самоуправления.

При этом суд не усмотрел нарушения принципа правовой определенности оспариваемого акта, выводы суда в указанной части мотивированы и апелляционная жалоба не содержит оснований не согласиться с данными выводами.

Следует отметить, что избрание конкретных видов ограничений и способов их обеспечения (социальное дистанцирование, изменение режима работы организаций, приостановление их деятельности, введение масочного режима и пр.) осуществляется высшим должностным лицом (руководителем высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации в пределах усмотрения, предоставленного ему в рамках решения вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации.

Введение тех или иных ограничений прав граждан, обусловленных распространением опасных - как для жизни и здоровья граждан, так и по своим социально-экономическим последствиям - эпидемических заболеваний, требует обеспечения конституционно приемлемого баланса между защитой жизни и здоровья граждан и правами и свободами конкретного гражданина в целях поддержания приемлемых условий жизнедеятельности общества, в том числе вызванных уникальным (экстраординарным) характером ситуации распространения нового опасного заболевания. При этом обеспечение при необходимости соблюдения ограничений мерами юридической ответственности, в том числе административной, является естественным элементом механизма правового регулирования. Осуществление же соответствующего регулирования и правоприменения представляет собой особую задачу, уклониться от решения которой государство не вправе (статья 18 Конституции Российской Федерации) (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2020 года N 49-П "По делу о проверке конституционности подпункта 3 пункта 5 постановления Губернатора Московской области "О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области"

Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды выясняют соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и в соответствии с разъяснениями, приведенными в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом конкретного способа правового регулирования, поскольку это относится к исключительной компетенции уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В связи с этим, следует признать необоснованными доводы административного истца о необходимости оценки целесообразности и эффективности избранных Главой Республики Саха (Якутия) ограничительных мер и способов их обеспечения.

Утверждение административного истца о возложении на граждан имущественной обязанности, связанной с выполнением установленных ограничений, подлежит отклонению как выходящее за рамки предмета настоящего административного дела и не свидетельствующее о несоответствии оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую силу.

С учетом изложенного, судебная коллегия не принимает во внимание доводы административного истца о несоответствии Правил Временным рекомендациям Всемирной организации здравоохранения "Применение масок в контексте COVID-19" от 5 июня 2020 года.

Учитывая приведенные выше положения, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о соответствии оспариваемых норм Правил нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что в условиях распространения новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации, которое в настоящее время повлекло и может еще повлечь человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения, оспариваемые правовые нормы, временно возлагающие на граждан обязанность публично-правового характера в пределах территории Республики Саха (Якутия), не нарушают права граждан, а направлены на противодействие распространению инфекции с целью защиты конституционно значимых прав граждан, прежде всего на жизнь и здоровье, как высшего блага, без которого утрачивают свое значение многие другие блага и ценности.

Несогласие административного истца с оспариваемыми положениями Правил, как верно отмечено судом, не является правовым основанием для признания этих норм недействующими.

Апелляционная жалоба не содержат новых доводов, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении.

Судом первой инстанции не допущено нарушений норм процессуального закона. Оснований для проверки судом пункта 2.3 Правил на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, с учетом уточненных исковых требований (л.д. 132-152 том 1) и позиции административного истца, не имелось.

Ходатайство административного истца, заявленное в дополнении к апелляционной жалобе, о направлении в Конституционный Суд Российской Федерации запроса для проверки конституционности подпункта 1 пункта 2.1 и пункта 2.2 Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями при введении режима повышенной готовности в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Республики Саха (Якутия), утвержденных Указом Главы Республики Саха (Якутия) 27 апреля 2020 года N 1143(ред. от 31 июля 2020 года), не подлежит удовлетворению.

Полномочие суда обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации закона, подлежащего применению в конкретном административном деле, закреплено частью 3 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и возможно в случае, если при разрешении административного дела суд придет к выводу о несоответствии закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом административном деле, Конституции Российской Федерации. При разрешении и рассмотрении административного дела по апелляционной жалобе Лукина М.М. сомнений в конституционности упомянутых норм у суда апелляционной инстанции, не возникло, в связи с чем оснований для удовлетворения ходатайства о направлении такого запроса не имелось.

Решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, подробно мотивировано и содержит все необходимые ссылки на нормы материального права, регулирующего рассматриваемые правоотношения, что подтверждается его содержанием. Доводам административного истца, имеющим значение при рассмотрении дела в порядке абстрактного нормоконтроля, дана правильная правовая оценка.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 2 сентября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Лукина М.М. - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Верховный Суд Республики Саха (Якутия) в течение шести месяцев со дня вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи