Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 23 декабря 2020 г. по делу N 8а-26962/2020[88а-26421/2020]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе председательствующего судьи Склярука С.А., судей Смирновой Е.Д., Репиной Е.В. рассмотрела в открытом судебном заседании в помещении Второго кассационного суда общей юрисдикции поступившую 28 сентября 2020 года в суд первой инстанции кассационную жалобу представителя Цишба А.С. и ООО "Магазин Новохорошевский-2" - Елисеева А.И., дополнения к жалобе на решение Московского городского суда от 18 июня 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 10 сентября 2020 года, вынесенные по административному делу по административному исковому заявлению ФИО1, Общества с ограниченной ответственностью "Магазин Новохорошевский-2" о признании недействующими отдельных положений Закона города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" (присвоенный судом первой инстанции номер дела: N 3а-3334/2020).

Заслушав доклад судьи Смирновой Е.Д, объяснения административного истца Цишбы А.С, его представителя и представителя ООО "Магазин Новохорошевский-2" Елисеева А.И, представителя административного ответчика Московской городской Думы Голочереповой Е.В, представителей административного ответчика Мэра Москвы и заинтересованного лица Правительства Москвы Горина Е.Д, Котова С.А, представителя заинтересованного лица Департамента градостроительной политики города Москвы Денисова А.В, заключение прокурора Смирновой М.В, судебная коллегия

установила:

25 июня 2008 года Московской городской Думой принят Закон города Москвы N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" (далее - Градостроительный кодекс города Москвы).

Закон подписан Мэром Москвы, опубликован в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы от 29 июля 2008 года N 42.

В соответствии с частью 1 статьи 11 Градостроительного кодекса города Москвы видами объектов градостроительной деятельности в г. Москве являются, в частности:

элементы функционально-планировочной структуры территории города Москвы (пункт 2);

объекты капитального строительства (пункт 3).

Согласно подпункту "г" пункта 5 части 2 статьи 11 Градостроительного кодекса города Москвы к элементам функционально-планировочной структуры территории города Москвы относятся территории с особыми требованиями к осуществлению градостроительной деятельности, к которым относятся: зоны планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального значения - зоны, предназначенные в соответствии с Генеральным планом города Москвы для размещения установленных федеральным законодательством объектов капитального строительства федерального значения, установленных настоящим Кодексом объектов капитального строительства регионального значения (в том числе зона транспортной, инженерной, социальной инфраструктур).

В силу части 3 статьи 11 Градостроительного кодекса города Москвы объектами капитального строительства являются здания, строения, сооружения, включая линейные объекты, подземные, надземные сооружения, подлежащие государственной регистрации в качестве объектов недвижимости, в том числе объекты незавершенного строительства, а также комплексы зданий, строений, сооружений, неразрывно связанных между собой общей территорией и общими архитектурно-градостроительными, объемно-пространственными, функциональными, инженерно-техническими, технологическими и иными решениями.

В силу подпункта "б" пункта 3 части 2 статьи 13 Градостроительного кодекса города Москвы объектами капитального строительства регионального значения являются объекты жилищного строительства, объекты социальной, транспортной, инженерной инфраструктур и другие объекты, необходимые для осуществления определенных федеральными законами и законами города Москвы полномочий субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы, в том числе объекты транспортной инфраструктуры в виде станции городского, пригородно-городского общественного пассажирского транспорта, транспортно-пересадочные узлы.

Цишба А.С. и ООО "Магазин Новохорошевский-2" обратились в суд с административным исковым заявлением (с учетом последующего уточнения) о признании недействующими:

- подпункта "г" пункта 5 части 2 статьи 11 Градостроительного кодекса города Москвы в части слова "транспортной";

- части 3 статьи 11 Градостроительного кодекса города Москвы в части выражения "а также комплексы зданий, строений, сооружений, неразрывно связанных между собой общей территорией и общими архитектурно-градостроительными, объемно-пространственными, функциональными, инженерно-техническими, технологическими и иными решениями;

- подпункта "б" пункта 3 части 2 статьи 13 Градостроительного кодекса города Москвы в части слов "транспортно-пересадочные узлы";

также просили указать в мотивировочной и резолютивной частях решения на то, что применение на практике положений подпункта "г" пункта 5 части 2 статьи 11, части 3 статьи 11, подпункта "б" пункта 3 части 2 статьи 13 Градостроительного кодекса города Москвы в той мере, в которой транспортно-пересадочные узлы относятся к объектам капитального строительства, и в той мере, в которой зоны планируемого размещения транспортно-пересадочных узлов относятся к зонам планируемого размещения объектов капитального строительства, не соответствует истолкованию этих положений нормативного правового акта, выявленному судом с учетом места данного нормативного правового акта в системе нормативных правовых актов.

Требования мотивированы тем, что 3 марта 2015 года Правительством Москвы утвержден проект планировки территории Мневниковской поймы, которым предлагается размещение двух транспортно-пересадочных узлов в северной и южной частях поймы. Этим же проектом предусмотрено, что объекты капитального строительства, расположенные в зоне планируемого размещения транспортно-пересадочных узлов, подлежат изъятию. Административные истцы являются собственниками объектов недвижимости, расположенных в п. Терехово г. Москвы, на который распространяются действие указанного проекта планировки. В настоящее время приняты распоряжения об изъятии для государственных нужд принадлежащих им объектов недвижимости с целью строительства транспортно-пересадочных узлов. Полагают, что поскольку транспортно-пересадочный узел не относится к числу объектов капитального строительства, оспариваемые положения не соответствуют пунктам 10, 25 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации. По этому же основанию к транспортно-пересадочным узлам не могут устанавливаться границы зон планируемого размещения именно транспортно-пересадочных узлов в качестве объектов капитального строительства, а территория транспортно-пересадочного узла должна определяться в качестве элемента планировочной структуры на основании пункта 35 статьи 1, пункта 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В этой связи обозначение и графическое описание в документации по планировке территории лишь границ зоны планируемого размещения транспортно-пересадочного узла в качестве объекта капитального строительства без выделения территории транспортно-пересадочного узла в качестве элемента планировочной структуры не может служить достаточным основанием для принятия решений об изъятии для государственных нужд земельных участков и других объектов недвижимого имущества, расположенных в границах такой зоны.

Решением Московского городского суда от 18 июня 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 10 сентября 2020 года, в удовлетворении административного искового заявления Цишбы А.С. и ООО "Магазин Новохорошевский-2" отказано в полном объеме.

В кассационной жалобе представителя Цишбы А.С. и ООО "Магазин Новохорошевский-2" - Елисеева А.И. ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений по мотивам незаконности и необоснованности.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и надлежащим образом.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях настоящего Кодекса используются следующие основные понятия:

объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие) (пункт 10);

некапитальные строения, сооружения - строения, сооружения, которые не имеют прочной связи с землей и конструктивные характеристики которых позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик строений, сооружений (в том числе киосков, навесов и других подобных строений, сооружений) (пункт 10.2);объекты регионального значения - объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению субъекта Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации, решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации. Виды объектов регионального значения в указанных в части 3 статьи 14 настоящего Кодекса областях, подлежащих отображению на схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации, определяются законом субъекта Российской Федерации (пункт 19);

транспортно-пересадочный узел - комплекс объектов недвижимого имущества, включающий в себя земельный участок либо несколько земельных участков с расположенными на них, над или под ними объектами транспортной инфраструктуры, а также другими объектами, предназначенными для обеспечения безопасного и комфортного обслуживания пассажиров в местах их пересадок с одного вида транспорта на другой (пункт 25);

элемент планировочной структуры - часть территории поселения, городского округа или межселенной территории муниципального района (квартал, микрорайон, район и иные подобные элементы). Виды элементов планировочной структуры устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (пункт 35).

Согласно Приказу Минстроя России от 25 апреля 2017 года N 738/пр территория транспортно-пересадочного узла относится к видам элементов планировочной структуры.

Проанализировав оспариваемые положения нормативного правового акта относительно приведенных выше понятий, а также относительно положений пункта 1 статьи 130, статьи 133.1 Гражданского кодекса РФ, суд первой инстанции пришел к вводу о том, что транспортно-пересадочный узел является единым недвижимым комплексом, комплексом объектов недвижимого имущества, который подпадает под понятие объекта капитального строительства, а его территория относится к видам элементов планировочной структуры, вследствие чего оспариваемые положения соответствуют пунктам 10, 25, 35 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Судебная коллегия апелляционной инстанции, соглашаясь с окончательным выводом суда первой инстанции, не согласилась с его выводом о том, что транспортно-пересадочный узел отвечает признакам единого недвижимого имущества, на том основании, что по смыслу пункта 1 статьи 133.1 ГК РФ возникновение такого комплекса как объекта гражданских прав связано исключительно с обращением собственника соответствующих зданий и сооружений в орган государственной регистрации прав, который вправе преобразовать пообъектную собственность на них в единый комплекс недвижимости.

В то же время, сделала вывод о том, что анализ положений пунктов 10, 25 статьи 1 ГрК РФ не исключает возможность отнесения транспортно-пересадочных узлов, представляющих собой сооружения, обеспечивающие потребности физических, юридических лиц и государства в пассажирских и грузовых транспортных перевозках, к объектам капитального строительства регионального значения, для которых в соответствии с документами территориального планирования и документацией по планировке территории устанавливаются территории (зоны) с особыми требованиями к осуществлению градостроительной деятельности.

При этом руководствовалась следующими требованиями федерального законодательства.

Пункт 3.1.20 Свода правил "Транспортно-пересадочные узлы. Правила проектирования", утвержденного и введенного в действие Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 21 сентября 2018 года N 609/пр, предусматривает, что технологическая часть транспортно-пересадочного узла представляет собой совокупность зданий, сооружений, плоскостных элементов, обеспечивающих функционирование всех видов транспорта в составе ТПУ.

В силу пункта 23 части 2 статьи 2 Федерального закона от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент безопасности зданий и сооружений" под сооружением понимается результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.

Судебная коллегия не находит оснований не согласится с выводами суда апелляционной инстанции.

В кассационной жалобе приводятся доводы, которые сводятся к тому, что транспортно-пересадочный узел не относится к единому недвижимому комплексу.

Вместе с тем, судебная коллегия апелляционной инстанции признала ошибочными соответствующие суждения суда первой инстанции, ввиду чего они не могут повлиять на законность обжалуемых судебных актов.

В дополнении к кассационной жалобе содержатся утверждения об ошибочности вывода суда апелляционной инстанции о том, что транспортно-пересадочные узлы представляют собой сооружения.

Эти доводы неверно истолковывают выводы суда второй инстанции.

Понятие сооружений, приведенное в Федеральном законе от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент безопасности зданий и сооружений", судебной коллегией указано применительно к содержанию технологической части транспортно-пересадочного узла, представляющего собой в числе прочего также совокупность сооружений, а не в виде исключительного понятия транспортно-пересадочного узла.

При этом несостоятелен довод о необоснованном применении судебной коллегией упомянутого Свода правил, поскольку нормативный правовой акт Российской Федерации имеет большую юридическую силу, чем оспариваемый в части нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Вопреки доводам жалобы отнесение транспортно-пересадочного узла к объектам транспортной инфраструктуры и объектам регионального значения не исключает возможность его отнесения к объектам капитального строительства.

Нельзя согласиться с доводами жалобы о том, что судами не проверена законность подпункта "г" пункта 5 части 2 статьи 11 и части 3 статьи 11 Градостроительного кодекса города Москвы в оспариваемой части, поскольку проверка законности оспариваемых положений Градостроительного кодекса города Москвы проведена судами первой и апелляционной инстанции с выяснением соответствия его формы, компетенции органа, принявшего данный акт, анализа содержания правовых норм и выяснения других обстоятельств, перечисленных в части 8 статьи 213 названного кодекса.

Необходимо также учитывать, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд должен выяснить обстоятельства, перечисленные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. При этом в силу части 7 названной статьи суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет эти обстоятельства в полном объеме. По настоящему административному делу указанные требования процессуального закона судами первой и второй инстанции были выполнены.

В целом доводы кассационной жалобы направлены на переоценку выводов судебных постановлений, в связи с чем не могут служить основанием к их отмене в кассационном порядке.

Учитывая изложенное, кассационная жалоба представителя административных истцов оставляется без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Московского городского суда от 18 июня 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 10 сентября 2020 оставить без изменения, кассационную жалобу представителя Цишбы А.С. и ООО "Магазин Новохорошевский-2" - Елисеева А.И. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий С.А. Склярук

Судьи: Е.Д. Смирнова

Е.В. Репина

Мотивированное кассационное определение изготовлено 30 декабря 2020 года.