Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 20 января 2021 г. по делу N 8а-22646/2020[88а-787/2021-(88а-20702/2020)]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Жидковой О.В, Зеленского А.М.

с участием прокурора Яковлевой Н.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Законодательного Собрания Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 27 января 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 июня 2020 года по административному делу N 3а-31/2020 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "СТАТУС ЭР" (далее ООО "СТАТУС ЭР") к Законодательному Собранию Санкт-Петербурга, Губернатору Санкт-Петербурга о признании недействующим в части листа 22 приложения N 1 к Закону Санкт-Петербурга от 19 декабря 2018 года N 763-161 "О внесении изменений в Закона Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга".

Заслушав доклад судьи Жидковой О.В, объяснения представителя административного ответчика Кузнецовой Т.А, поддержавшей доводы кассационной жалобы, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлевой Н.В. об оставлении судебных актов без изменения, судебная коллегия

установила:

Законом Санкт-Петербурга N 763-161 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 763-161), принятым 19 декабря 2018 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга, подписанным Губернатором Санкт-Петербурга и официально опубликованным на официальном сайте администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru 21 декабря 2018 г, на официальном интернет портале правовой информации http://www.pravo.gcv.ru 28 декабря 2018 г, внесены изменения в Закон Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 г. N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга".

Приложение N 2 "Карты границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт- Петербург" изложено в новой редакции согласно приложению 1 к Закону Санкт-Петербурга N 763-161.

На листе 22 приложения 1 земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес", отнесён к функциональной зоне Р2 (зона зелёных насаждений общего и зелёных насаждений ограниченного пользования с включением объектов, допустимых в соответствии с законодательством об охране зелёных насаждений, включая плоскостные спортивные сооружения), что привело к изменению прежде установленной на данном земельном участке функциональной зоны ЗЖД (зона среднеэтажной и многоэтажной многоквартирной жилой застройки с включением объектов общественно-деловой застройки, а также объектов инженерной инфраструктуры, связанной с обслуживанием данной зоны).

ООО "СТАТУС ЭР", являясь арендатором указанного земельного участка для строительства жилого дома на основании договора аренды от 5 декабря 2016 г. N 1/ЗУ, обратилось в суд с административными исковыми требованиями, которыми просило признать недействующим лист 22 приложения N 1 к Закону Санкт-Петербурга N 763-161.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что оспариваемый Закон нарушает его права, как арендатора спорного земельного участка, принят без учёта фактически сложившегося землепользования, поскольку в связи с изменением его функциональной зоны, ООО "СТАТУС ЭР" не имеет возможности завершить строительство многоэтажного жилого дома и ввести его в эксплуатацию, а также ввиду несоответствия нормы положениям статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены собственники земельного участка Фролов М.А. и Рогатых С.А. (л.д.116, Т.2).

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 27 января 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 июня 2020 года административные исковые требования удовлетворены.

Признан недействующим со дня вступления в законную силу настоящего решения лист 22 приложения N 1 к Закону Санкт-Петербурга от 19 декабря 2018 г. N 763-161 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" в части отнесения земельного участка с кадастровым?номером N, расположенного по адресу: "адрес", к функциональной зоне Р2.

На Губернатора Санкт-Петербурга возложена обязанность по опубликованию сообщения о принятом судом решении в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу на официальном сайте администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (gov.spb.ru).

В кассационной жалобе, поданной через Санкт-Петербургский городской суд 20 ноября 2020 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 30 ноября 2020 года, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга со ссылкой на существенное нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, просит об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований. Указывает, что органы государственной власти Санкт-Петербурга при принятии оспариваемого Закона Санкт-Петербурга действовали в пределах своих полномочий, включающих учет мнения населения, осуществленный в форме проведения публичных слушаний, в связи с чем находит вывод судов о нарушении принципов, содержащихся в статье 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, необоснованным и неправомерным. Отмечает, что в силу частей 8, 9 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, в связи с чем считает вывод судов о том, что права административного истца нарушены оспариваемым актом, неправомерным. Полагает, что при разрешении спора Санкт-Петербургским городским судом неправильно применены нормы материального права (Закон Санкт-Петербурга "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге"), что привело к неверным выводам и отмене оспариваемого Закона Санкт-Петербурга.

Указывает также, что действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана определять функциональные зоны в соответствии с фактическим и историческим использованием территории земельных участков, поскольку исходя из главы 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план Санкт-Петербурга является документом долгосрочного планирования, несет функцию определения назначения территорий исходя из планов развития территории города в целом, и не направлен на отображение фактического использования территории, в связи с чем полагает не основанными на нормах права выводы судов о невозможности установления функциональных зон в случае если в них попадают земельные участки, находящиеся в частной собственности.

В возражениях на кассационную жалобу прокурор прокуратуры Санкт-Петербурга, участвовавший в деле, указывает на отсутствие оснований для ее удовлетворения, просит оставить судебные акты без изменения.

Определением судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 3 декабря 2020 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений из обжалуемых судебных постановлений не усматривается, доводы жалобы не могут повлечь их отмену в кассационном порядке.

Разрешая спор и удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, руководствуясь положениями пункта 12 статьи 1, статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статей 2, 15 Закона Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 г.N 396-88 "О зелёных насаждениях в Санкт-Петербурге", статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 8 октября 2007 г. N 430-85 "О зелёных насаждениях общего пользования", оценив представленные сторонами по делу доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, установив, что земельный участок, арендатором которого является административный истец, находится в частной собственности, на котором ООО "СТАТУС ЭР" осуществляет строительные работы в соответствии с выданным в установленном порядке разрешением на строительство, и исходя из того, что в силу вышеприведенных правовых норм к территориям зелёных насаждений общего пользования, территориям зелёных насаждений ограниченного пользования в Санкт-Петербурге не могут быть отнесены территории, в границах которых находятся земельные участки, находящиеся в частной собственности, пришел к выводу, что при изменении функциональной зоны, на которой расположен спорный земельный участок, допущено нарушение градостроительного законодательства, в силу чего признал оспариваемое положение нормативного правового акта не соответствующим конституционным принципам справедливости, равенства, соразмерности, принципам градостроительной деятельности и нарушающим в связи с этим права административного истца.

Проверяя законность и обоснованность решения в апелляционном порядке, судебная коллегия с такими выводами суда согласилась, и нормам материального и процессуального права выводы судов первой и апелляционной инстанции, исходя из установленных ими обстоятельств, не противоречат.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (пункт 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации, далее ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (пункт 3 статьи 4 ГрК РФ).

Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, установленных статьей 63 ГрК РФ (часть 1 статьи 63 ГрК РФ).

Как указано в части 3 статьи 63 ГрК РФ, документами территориального планирования субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя являются генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. Генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя включают сведения, предусмотренные статьей 23 Кодекса, а также карты планируемого размещения объектов регионального значения на территории города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга. Генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя утверждаются законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя в соответствии с требованиями, установленными Кодексом.

В соответствии со статьей 2 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 г. N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" (далее также - Закон о градостроительной деятельности) к полномочиям Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в сфере регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге относится, среди прочего, утверждение Генерального плана Санкт-Петербурга либо изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга или отклонение и направление проекта Генерального плана Санкт-Петербурга Губернатору Санкт-Петербурга на доработку (пункт 1); установление порядка организации и проведения публичных слушаний по проекту Генерального плана Санкт-Петербурга, проекту изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга, проекту Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга, проекту изменений в Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга, документации по планировке территории Санкт-Петербурга (пункт 2).

В соответствии со статьей 10 Закона о градостроительной деятельности Генеральный план Санкт-Петербурга утверждается Законом Санкт-Петербурга в соответствии с требованиями, установленными Градостроительным кодексом Российской Федерации и названным Законом. С учетом указанных норм судами сделан правомерный вывод о принятии оспариваемого нормативного акта уполномоченным органом с соблюдением формы принятия. Оспариваемый акт надлежащим образом доведен до всеобщего сведения.

Как установлено судами и следует из материалов дела, Генеральный план Санкт-Петербурга принят Законом Санкт-Петербурга от 21 декабря 2005 г. N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга". Приложением 2 к указанному закону Санкт-Петербурга "Карты границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга" на листе 22 земельный участок с кадастровым номером N был отнесен к функциональной зоне ЗЖД (зона среднеэтажной и многоэтажной многоквартирной жилой застройки с включением объектов общественно-деловой застройки, а также объектов инженерной инфраструктуры, связанной с обслуживанием данной зоны).

Указанный земельный участок находится в частной собственности; административный истец является арендатором земельного участка на основании договора аренды от 5 декабря 2016 года N 1/ЗУ для строительства жилого дома; 15 декабря 2016 года на основании обращения собственника земельного участка Комитетом по строительству и архитектуре Санкт-Петербурга был выдан градостроительный план земельного участка, предусматривающий возможность возведения на земельном участке жилого дома; 30 декабря 2016 года Службой государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга административному истцу выдано разрешение на строительство N 78-013-0366-2016, предполагающее размещение на указанном земельном участке многоквартирного жилого дома со встроенными помещениями и встроенно-пристроенным подземным гаражом, действие которого продлено до 14 июня 2022 года; в Едином государственном реестре недвижимости зарегистрированы договоры участия в долевом строительстве многоквартирного жилого дома на земельном участке по указанному адресу.

Оспариваемым Законом Санкт-Петербурга N 763-161 в приложении 1 лист 22 "Карты границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга" земельный участок с кадастровым номером N отнесен к функциональной зоне Р2 (Зона зеленых насаждений общего и зеленых насаждений ограниченного пользования с включением объектов, допустимых в соответствии с законодательством об охране зеленых насаждений, включая плоскостные спортивные сооружения).

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Вместе с тем, приведенное правовое регулирование не в полной мере соответствует названным принципам.

Вопросы, связанные с размещением, использованием, воспроизводством, содержанием и учетом зеленых насаждений в Санкт-Петербурге, регулируются Законом Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 г. N 396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге" (далее также - Закон Санкт-Петербурга о зеленых насаждениях).

В статье 2 Закона Санкт-Петербурга о зеленых насаждениях указаны виды территорий зеленых насаждений, к числу которых отнесены: территории зеленых насаждений общего пользования - находящиеся в различных территориальных зонах территории общего пользования, занятые зелеными насаждениями, используемые в рекреационных целях неограниченным кругом лиц; территории зеленых насаждений ограниченного пользования - расположенные в различных территориальных зонах земельные участки (части земельных участков), находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга, занятые зелеными насаждениями, доступ на которые ограничен или может быть ограничен их правообладателями.

Согласно пункту 12 статьи 1 ГрК РФ территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

В пункте 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации указано, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

В соответствии со статьей 15 Закона Санкт-Петербурга о зеленых насаждениях перечень территорий зеленых насаждений общего пользования утверждается законом Санкт-Петербурга.

Согласно статье 1 Закона Санкт-Петербурга о зеленых насаждениях общего пользования территории зеленых насаждений общего пользования являются территориями общего пользования и могут включать: земельные участки, находящиеся в собственности Санкт-Петербурга; земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена; земельные участки, переданные в собственность внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга.

Из анализа названных правовых норм следует, что к территориям зеленых насаждений общего пользования, территориям зеленых насаждений ограниченного пользования в Санкт-Петербурге не могут быть отнесены территории, в границах которых находятся земельные участки, находящиеся в частной собственности.

Аналогичная правовая позиция изложена Верховным Судом Российской Федерации в апелляционном определении N 78-АПА19-5 от 6 марта 2019 года.

Таким образом, поскольку в рассматриваемом случае на дату внесения изменений в Генеральный план Законом Санкт-Петербурга от 19 декабря 2018 года N 763-161 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга", земельный участок с кадастровым номером N, включенный в границы функциональной зоны Р2, находился в частной собственности, суды пришли к обоснованному выводу о том, что при изменении функционального назначения территории, на которой расположен указанный земельный участок, допущено нарушение градостроительного законодательства и установленных региональным законодателем критериев отнесения территорий к территориям зеленых насаждений общего и ограниченного пользования.

Иные доводы кассационной жалобы также не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений, поскольку не свидетельствуют о существенных нарушениях судами норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 27 января 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 июня 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Законодательного Собрания Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 27 января 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 июня 2020 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий:

Судьи:

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 3 февраля 2021 года