Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 29 сентября 2020 г. по делу N 8а-18282/2020[88а-19006/2020]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Ляпина Н.А, судей Белова В.И. и Шкурова С.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи кассационную жалобу представителя Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан по доверенности ФИО1 на апелляционное определение Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 4 февраля 2020 года по административному делу N 3га-1113/2019 по административному исковому заявлению и.о. заместителя прокурора Республики Башкортостан к Совету городского округа город Уфа Республики Башкортостан о признании недействующими отдельных норм нормативного правового акта, утвержденного решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан.

Заслушав доклад судьи Белова В.И, изложившего обстоятельства дела, доводы кассационной жалобы, объяснения в ее поддержку представителя Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан по доверенности ФИО1, мнение представителя Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО2, возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, возражения представителя прокуратуры Республики Башкортостан по доверенности ФИО3, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

и.о. заместителя прокурора Республики Башкортостан обратился в Верховный Суд Республики Башкортостан с административным исковым заявлением к Совету городского округа город Уфа Республики Башкортостан о признании недействующими отдельных норм Положения о порядке безвозмездного обеспечения детей в возрасте от шести месяцев до полутора лет из малоимущих семей городского округа г. Уфа Республики Башкортостан специальными молочными продуктами детского питания, утвержденного решением Совета городского округа г. Уфа Республики Башкортостан от 23 декабря 2014 года N 39/13.

В обоснование заявленных требований указано, что пункт 2 Положения о порядке безвозмездного обеспечения детей в возрасте от шести месяцев до полутора лет из малоимущих семей городского округа г. Уфа Республики Башкортостан специальными молочными продуктами детского питания, утвержденного решением Совета городского округа г. Уфа Республики Башкортостан от 23 декабря 2014 года N 39/13 (далее - Положение от 23 декабря 2014 года N 39/13) противоречит нормам федерального законодательства, которые изложены в части 2 статьи 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (далее - Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1), пункту 1 статьи 20 Гражданского кодекса Российской Федерации.

По утверждению административного истца, из данных норм федерального законодательства следует, что право обеспечения специальными молочными продуктами детского питания безвозмездно детей в возрасте от шести месяцев до полутора лет, должно реализовываться на основании их проживания в городском округе город Уфа Республики Башкортостан и не может быть связано с фактом их постоянной регистрации.

В связи с этим, требование о наличии постоянной регистрации противоречит федеральному законодательству и нарушает права на безвозмездное обеспечение продуктами детского питания малолетних детей из малоимущих семей, постоянно проживающих в городском округе город Уфа Республики Башкортостан, состоящих на амбулаторном учете по месту жительства в учреждениях здравоохранения, но не имеющих регистрации по указанному адресу.

Решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 31 октября 2019 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Апелляционным определением Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 4 февраля 2020 года решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 31 октября 2019 года отменено, по делу принято новое решение, которым заявленные требования удовлетворены.

Признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2 Положения о порядке безвозмездного обеспечения детей в возрасте от шести месяцев до полутора лет из малоимущих семей городского округа город Уфа Республики Башкортостан специальными молочными продуктами детского питания, утвержденного решением Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 23 декабря 2014 года N 39/13 (в редакции решения Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 30 декабря 2015 года N 55/7) в той мере, в которой в качестве условия безвозмездного обеспечения детей в возрасте от шести месяцев до полутора лет из малоимущих семей городского округа город Уфа Республики Башкортостан специальными молочными продуктами детского питания им установлено требование о наличии постоянной регистрации в установленном порядке на территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан.

Не согласившись с апелляционным определением, административный ответчик в лице представителя по доверенности ФИО1 29 июля 2020 года через суд первой инстанции обратился в Шестой кассационный суд общей юрисдикции с кассационной жалобой, поступившей 4 августа 2020 года, в которой просит отменить апелляционное определение, оставить в силе решение суда первой инстанции.

Давая собственный анализ обстоятельствам дела и нормам законодательства, податель жалобы ссылается на несоответствие выводов суда апелляционной инстанции обстоятельствам дела и неправильное применение норм материального права, а также на судебную практику по делам, где факт постоянной регистрации имел существенное значение для реализации льгот пенсионеров.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, что согласно части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не препятствует ее рассмотрению.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу частей 2 и 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса.

Однако таких нарушений по данному делу допущено не было, апелляционное определение сомнений в законности не вызывает.

Основания и мотивы, по которым суд апелляционной инстанции пришел к поставленным под сомнение в жалобе выводам, доказательства, принятые судом во внимание, примененные нормы материального права подробно приведены в обжалуемом акте и судебная коллегия суда кассационной инстанции не усматривает оснований считать его неправильным.

Из материалов дела усматривается, что советом городского округа город Уфа Республики Башкортостан 23 декабря 2014 года принято решение N 39/13 "Об установлении дополнительных мер социальной поддержки по безвозмездному обеспечению детей в возрасте от шести месяцев до полутора лет из малоимущих семей городского округа город Уфа Республики Башкортостан специальными молочными продуктами детского питания", опубликованное в установленном порядке 25 декабря 2014 года в газете "Вечерняя Уфа" N 247-248.

Пунктом 1 указанного решения Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан установлены дополнительные меры социальной поддержки в части безвозмездного обеспечения специальными молочными продуктами детского питания детей в возрасте от шести месяцев до полутора лет жизни из малоимущих семей городского округа город Уфа Республики Башкортостан.

Пунктом 2 названного решения утверждено Положение о порядке безвозмездного обеспечения детей в возрасте от шести месяцев до полутора лет из малоимущих семей городского округа город Уфа Республики Башкортостан специальными молочными продуктами детского питания согласно приложению настоящему решению.

В соответствии с пунктом 2 Положения от 23 декабря 2014 года N 39/13 (в редакции решения от 30 декабря 2015 года N 55/7) специальными молочными продуктами детского питания безвозмездно обеспечиваются дети в возрасте от шести месяцев до полутора лет, постоянно зарегистрированные в установленном порядке и проживающие в городском округе город Уфа Республики Башкортостан в семьях, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума на ребенка, установленной в соответствии с частями 1 и 2 статьи 4 Закона Республики Башкортостан от 5 июня 2001 года N 219-з "О порядке определения и установления потребительской корзины и прожиточного минимума в Республике Башкортостан".

Исполняющий обязанности заместителя прокурора Республики Башкортостан полагал, что пункт 2 Положения N 39/13 от 23 декабря 2014 года в той части, в которой для получения мер дополнительной социальной поддержки в части безвозмездного обеспечения специальными молочными продуктами детского питания детей в возрасте от шести месяцев до полутора лет из малоимущих семей городского округа город Уфа Республики Башкортостан требует постоянной регистрации в установленном порядке в городском округе город Уфа, противоречит статьям 2, 3 Закона Российской федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1, статье 20 Гражданского кодекса Российской Федерации, приводит к нарушению прав на получение указанной меры дополнительной социальной поддержки лиц, не имеющих регистрации на территории города Уфы Республики Башкортостан, в связи с чем просил признать указанный пункт недействующим.

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции пришел к выводу, что пункт 2 не противоречит федеральному законодательству, не содержит запрета либо ограничений на передвижение и выбор места жительства, места пребывания. Мера дополнительной социальной поддержки соответствует закону и не нарушает прав детей, увеличивает гарантии в виде безвозмездного обеспечения специальными молочными продуктами детского питания. При этом суд первой инстанции указал, что так как безвозмездное обеспечение детей из малоимущих семей городского округа Уфа специальными молочными продуктами детского питания предусмотрено за счет средств бюджета городского округа город Уфа, критерии обеспечения определены в Положении, ответчик был вправе произвольно осуществлять правовое регулирование условий ее назначения и ограничивать адресатов данной меры дополнительной социальной поддержки только семьями, имеющими детей в возрасте от шести месяцев до полутора лет, постоянно зарегистрированными в установленном порядке на территории города Уфы.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции указал, что выводы суда первой инстанции являются ошибочными, сделанными при неверном применении и толковании норм материального права, которые регулируют правоотношения, связанные с правом на получение мер дополнительной социальной поддержки в части безвозмездного обеспечения специальными молочными продуктами детского питания детей в возрасте от шести месяцев до полутора лет жизни из малоимущих семей.

Судебная коллегия Шестого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами апелляционной инстанции, поскольку они являются верными, основанными на фактических обстоятельствах дела и правильном применении норм действующего законодательства - статей 7, 19, 27 и 39 Конституции Российской Федерации, статьей 4 и 52 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 323-ФЗ), статей 1, 7, 8, 12 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (далее - Федеральный закон N 178-ФЗ), положений Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", Закона Республики Башкортостан от 4 декабря 2012 года N 608-з "Об охране здоровья граждан в Республике Башкортостан", исходя из которых здоровье как неотъемлемое и неотчуждаемое благо, принадлежащее человеку от рождения и охраняемое государством, Конституция Российской Федерации относит к числу конституционно значимых ценностей, гарантируя каждому право на охрану здоровья, медицинскую и социальную помощь. При этом охрана здоровья в Российской Федерации основывается на ряде принципов, одними из которых являются соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий, приоритет охраны здоровья детей.

К числу прав беременных женщин и матерей в сфере охраны здоровья, а также детей в возрасте до трех лет относится право на обеспечение полноценным питанием, которое реализуется также и через специальные пункты питания и организации торговли, осуществляемое по заключению врачей, порядок и реализация второго определяется законодательством субъектов Российской Федерации.

Судом установлено, что в соответствии с подпунктом 1 пункта 2 статьи 5 Закона Республики Башкортостан от 4 декабря 2012 года N 608-з "Об охране здоровья граждан в Республике Башкортостан" правительство Республики Башкортостан определяет условия обеспечения полноценным питанием беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до трех лет, в том числе через специальные пункты питания и организации торговли, осуществляемого по заключению врачей.

На момент принятия решения судом первой инстанции в Республике Башкортостан действовало Положение о порядке бесплатного обеспечения детей в возрасте до трех лет продуктами детского питания, утвержденное постановлением Правительства Республики Башкортостан от 12 января 2007 года N 1, которое предусматривало, что право на бесплатное обеспечение продуктами детского питания имеют дети в возрасте от 0 до 2 лет 11 месяцев 29 дней, постоянно проживающие в Республике Башкортостан, стоящие на амбулаторной учете по месту жительства в учреждениях здравоохранения Республики Башкортостан, находящиеся на смешанном или искусственном вскармливании в семьях, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума на ребенка, установленной в соответствии с частями 1 и 2 статьи 4 Закона Республики Башкортостан "О порядке определения и установления потребительской корзины и прожиточного минимума в Республике Башкортостан" с учетом медицинских показаний.

Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 30 декабря 2019 года N 784 утвержден Порядок обеспечения полноценным питанием беременных женщин, кормящих матерей, детей в возрасте до трех лет в Республике Башкортостан, который распространяется: на детей в возрасте до трех лет, проживающих в Республике Башкортостан, состоящих на амбулаторном учете по месту жительства в учреждениях здравоохранения Республики Башкортостан, среднедушевой доход в семьях которых не превышает величину прожиточного минимума на ребенка, установленную в соответствии с частями 1 и 2 статьи 4 Закона Республики Башкортостан "О порядке определения и установления потребительской корзины и прожиточного минимума в Республике Башкортостан" (подпункт "б" пункта 2 названного Порядка).

В соответствии с частью 1 статьи 20 Гражданского кодекса Российской Федерации местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает.

Согласно части 2 статьи 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации.

При этом ни один из нормативных правовых актов федерального уровня не связывает наличие регистрации гражданина на территории субъекта Российской Федерации с правом на получение социальной помощи государства, а регистрация не входит в понятие "место жительства" и является лишь одним из обстоятельств, отражающих факт нахождения гражданина по месту жительства или пребывания, о чем к верному выводу пришел суд апелляционной инстанции.

Указанный вывод согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, подтвержденной в Постановлениях от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 4 апреля 1996 года N 9-П, от 15 января 1998 года N 2-П, согласно которой регистрация в том смысле, в каком это не противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства, и не может служить основанием ограничения их прав и свобод.

Толкуя приведенные выше нормы материального права в их совокупности, судебная коллегия апелляционной инстанции пришла к выводу, что порядок, основания безвозмездного обеспечения детей в возрасте до трех лет продуктами питания определяется в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросу оказания государственной социальной помощи в части определения размера, условий и порядка назначения и предоставления государственной социальной помощи, в то время как определение круга лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, в том числе, в виде безвозмездного обеспечения специальными молочными продуктами детского питания, отнесено федеральным законодателем к полномочиям федеральных органов государственной власти.

Учитывая вышеизложенное судом апелляционной инстанции сделан верный вывод о том, что обеспечение детей в возрасте до трех лет из малоимущий семей специальными молочными продуктами детского питания ни правовые акты Российской Федерации, ни правовой акт Республики Башкортостан не связывает с наличием постоянной регистрации в установленном порядке по месту жительства (месту пребывания), а наоборот, и федеральный и региональный законодатель указываю на возможность получения детьми в возрасте до трех лет из малоимущих семей специальных молочных продуктов детского питания по месту реально занимаемого жилого помещения.

Исходя из положений пункта 3 статьи 52 Федерального закона N 323-ФЗ, статьи 7, пункта 1 статьи 12 Федерального закона N 178-ФЗ, федеральный законодатель определилкруг лиц, имеющих право на обеспечение полноценным питанием, к которым отнес детей в возрасте до трех лет из малоимущих семей.

В соответствии с пунктом 1 статьи 8 Федерального закона N 178-ФЗ государственная социальная помощь, в том числе на основании социального контракта, назначается решением органа социальной защиты населения по месту жительства либо месту пребывания малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина.

Более того, именно по месту своего пребывания граждане (беременные женщины, кормящие матери) состоят на амбулаторном учете в учреждениях здравоохранения, реализуя вне зависимости от места постоянной регистрации свое право на медицинскую помощь, что взаимосвязано с обеспечением полноценным питанием детей в возрасте до трех лет.

Таким образом, суд апелляционной инстанции правомерно указал, что нормативным правовым актом органа местного самоуправления, принятым в отношении детей в возрасте от шести месяцев до полутора лет из малоимущих семей, то есть в отношении круга лиц, определенного федеральным законодательством (пункт 3 статьи 52 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ (дети в возрасте до трех лет), статья 7 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ (малоимущие семьи)) не может быть установлено ограничение права на безвозмездное обеспечение специальными молочными продуктами детского питания, в том числе, на основании отсутствия у ребенка в возрасте от шести месяцев до полутора лет постоянной регистрации в установленном порядке на территории городского округа, как это предусмотрено оспариваемой нормой Положения от 23 декабря 2014 года.

Ссылки в жалобе на судебную практику других судов по другим административным делам, не имеющую преюдициального значения, не свидетельствуют о незаконности вынесенного судом апелляционного определения, основанного на конкретных обстоятельствах.

При указанных обстоятельствах, необходимо констатировать, что по данному административному делу правовых условий, позволяющих принять решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, судом апелляционной инстанции не установлено, что судебная коллегия кассационного суда находит законным и обоснованным, приходя к выводу о том, что суд апелляционной инстанции правильно определили юридически значимые обстоятельства дела, применили закон, подлежащий применению, дал надлежащую правовую оценку совокупности собранных и исследованных в судебных заседаниях доказательств.

Доводы жалобы с иным толкованием положений законодательства, регулирующего спорные правоотношения, не подтверждают неправильного применения судом апелляционной инстанции норм материального или процессуального права, а направлены на переоценку исследованных судом обстоятельств дела, представленных доказательств и сделанных на их основе выводов, что в силу положений статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не относится к компетенции суда кассационной инстанции.

Доводы, приведенные в кассационной жалобе, лишены бесспорных правовых аргументов, не могут служить основаниями для отмены законного и обоснованного решения суда апелляционной инстанции, который при известных позициях сторон дал им объективную оценку с приведением убедительных мотивов в апелляционном определении.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 4 февраля 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу представителя Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан по доверенности ФИО1 - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объёме изготовлено 5 октября 2020 года.

Председательствующий:

Судьи: