Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 10 ноября 2020 г. по делу N 8а-22943/2020[88а-22584/2020]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Белова В.И. и Сказочкина В.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги" на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан от 9 июня 2020 года по административному делу N 2а-1798/2019 по административному исковому заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги" к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Республики Татарстан о признании незаконным предписания по устранению нарушений установленных требований и мероприятий в области гражданской обороны.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И, изложившего обстоятельства административного дела и содержание кассационной жалобы, выслушав в ее поддержку объяснения представителя открытого акционерного общества "Российские железные дороги" по доверенности Ш.А.А, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - административный истец, ОАО "РЖД") обратилось в суд с административным исковым заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Республики Татарстан (далее - ГУ МЧС России по Республике Татарстан) о признании незаконным предписания по устранению нарушений установленных требований и мероприятий в области гражданской обороны.

В обоснование заявленных требований административным истцом указано, что ДД.ММ.ГГГГ должностными лицами ГУ МЧС России по Республике Татарстан была проведена плановая проверка принадлежащих ОАО "РЖД" объектов на предмет выполнения требований законодательства в области гражданской обороны. По результатам проверки был составлен акт от ДД.ММ.ГГГГ N, и административному истцу выдано предписание от ДД.ММ.ГГГГ N по устранению нарушений установленных требований и мероприятий в области гражданской обороны в срок до ДД.ММ.ГГГГ.

Административный истец не согласен с пунктом 2 данного предписания, поскольку полагает, что строительство быстровозводимых укрытий (БВУ) уже предусмотрено органом местного самоуправления Бугульминский муниципальный район на основании "Перечня строек объектов для обеспечения выполнения мероприятий по гражданской обороне Бугульминского муниципального района". В этой связи возложение на ОАО "РЖД" обязанности по созданию и оснащению звеньев по обслуживанию трех БВУ является неправомерным, так как ранее был спланирован альтернативный и надежный метод защиты наибольшей работающей смены в полном соответствии с пунктами N 3 и 17 "Правил эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы".

Кроме этого, по мнению административного истца неправомерным является создание звеньев на несуществующие в настоящее время укрытия, не имеющие статуса защитных сооружений как объектов гражданской обороны. Требования Приказа МЧС России от ДД.ММ.ГГГГ N не распространяются на БВУ до момента их постройки и ввода в эксплуатацию. В части не созданного звена по обслуживанию защитного сооружения гражданской обороны (убежища) N, на объекте "Станция Бугульма" распоряжением начальника станции от ДД.ММ.ГГГГ N "О создании, подготовке и оснащении нештатных формирований гражданской обороны на категорированном объекте железнодорожная станция Бугульма" было создано звено по обслуживанию защитного сооружения N. В части не созданного звена по обслуживанию защитного сооружения гражданской обороны (ПРУ) N создано по инициативе и в интересах органа местного самоуправления Нурлатский муниципальный район Республики Татарстан на базе полуподвального помещения здания железнодорожного вокзала города Нурлат. Эксплуатирующей организацией и создающей звено по обслуживанию данного ПРУ является Служба энергетики Службы гражданской обороны Нурлатского муниципального района, а именно: Нурлатский РЭС Чистопольского филиала ОАО "Сетевая компания".

На основании изложенного ОАО "РЖД" просило признать незаконным и отменить пункт 2 предписания по устранению нарушений установленных требований и мероприятий в области гражданской обороны от ДД.ММ.ГГГГ N.

Решением Бугульминского городского суда Республики Татарстан от 21 ноября 2019 года административные исковые требования ОАО "Российские железные дороги" удовлетворены, оспариваемый пункт предписания признан незаконным.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан от 9 июня 2020 года решение Бугульминского городского суда Республики Татарстан от 21 ноября 2019 года отменено, по делу принято новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

В кассационной жалобе, поданной в Шестой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции 28 сентября 2020 года, административный истец ОАО "Российские железные дороги" ставит вопрос об отмене апелляционного определения, как постановленного при неправильном применении норм процессуального и материального права, и оставлении решения суда первой инстанции в силе. В обоснование доводов кассационной жалобы ее автор, повторяет содержание административного искового заявления. Считает, что выводы суда апелляционной инстанции не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. Указывает, что на железнодорожной станции Бугульма Нижнекамского центра организации работы железнодорожных станций Куйбышевской дирекции управления движением Центральной дирекции управления движением - филиала открытого акционерного общества "Российские железные дороги" переработан план гражданской обороны (далее - План). В соответствии с данным планом строительство быстровозводимых убежищ для нужд станции Бугульма не предусмотрено. Данные обстоятельства судом апелляционной инстанции при рассмотрении административного дела и разрешении административного спора учтены не были. Кроме этого, автор кассационной жалобы утверждает, что постановлением главы Бугульминского муниципального района Республики Татарстан от ДД.ММ.ГГГГ N утверждён перечень формирований группировки сил гражданской обороны Бугульминского муниципального района Республики Татарстан, которым не предусмотрено строительство быстровозводимых укрытий.

Участвующие в деле лица извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы своевременно и надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения участвующего в деле лица, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами при рассмотрении настоящего административного дела не допущено.

Как следует из материалов административного дела, должностными лицами ГУ МЧС России по Республике Татарстан была проведена плановая проверка принадлежащих ОАО "РЖД" объектов на предмет выполнения требований законодательства в области гражданской обороны.

По результатам проверки был составлен акт от ДД.ММ.ГГГГ N, и административному истцу выдано предписание от ДД.ММ.ГГГГ N по устранению нарушений установленных требований и мероприятий в области гражданской обороны в срок до ДД.ММ.ГГГГ.

В пункте 2 данного предписания, в частности, указано на необходимость осуществления на станции Бугульма следующих мероприятий: для поддержания защитных сооружений гражданской обороны (3 быстровозводимых убежища, 1 убежище N и 1 противорадиационного укрытия 32П013-16) в готовности к использованию по предназначению в период пребывания в них укрываемых не созданы звенья по обслуживанию защитных сооружений гражданской обороны особого периода (военное время, чрезвычайная ситуация) из расчета одна группа (звено) на каждый объект гражданской обороны в зависимости от их вместимости. Не определено оснащение (с последующим обеспечением) звеньев по обслуживанию защитных сооружений гражданской обороны особого периода средствами индивидуальной защиты, радиационной и химической разведки, специальной обработки, связи, медицинским имуществом и инструментом, согласно установленных примерных норм оснащения. Для поддержания защитных сооружений гражданской обороны в готовности к использованию по предназначению в период пребывания в них укрываемых создать звенья по обслуживанию защитных сооружений гражданской обороны особого периода (военное время, чрезвычайная ситуация) из расчета одна группа (звено) на каждый объект гражданской обороны в зависимости от их вместимости. Определить оснащение (с последующим обеспечением) звеньев по обслуживанию защитных сооружений гражданской обороны особого периода средствами индивидуальной защиты, радиационной и химической разведки, специальной обработки, связи, медицинским имуществом и инструментом, согласно установленным примерным нормам оснащения. Для осуществления указанных мероприятий установлен срок до ДД.ММ.ГГГГ.

Из ответа отдела МЧС Республики Татарстан по Бугульминскому району от ДД.ММ.ГГГГ следует, что Планом поставок продукции (работ, услуг) для обеспечения выполнения мероприятий по гражданской обороне в Бугульминском муниципальном районе Республики Татарстан на железнодорожной станции "Бугульма" запланировано строительство трех быстровозводимых убежищ гражданской обороны вместимостью 350 человек. Технических паспортов на быстровозводимые убежища гражданской обороны в отделе МЧС по Бугульминскому муниципальному району, а также в БТИ, не имеется в связи с отсутствием объектов как таковых.

Принимая решение об удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции исходил из того, что административным ответчиком не представлено обоснование необходимости создания административным истцом звеньев по обслуживанию защитных сооружений гражданской обороны особого периода (военное время, чрезвычайная ситуация) из расчета одна группа (звено) на каждый объект гражданской обороны в зависимости от их вместимости и необходимости оснащения (с последующим обеспечением) звеньев по обслуживанию защитных сооружений гражданской обороны особого периода средствами индивидуальной защиты, радиационной и химической разведки, специальной обработки, связи, медицинским имуществом и инструментом, согласно установленным примерным нормам оснащения.

Отменяя решение суда первой инстанции и принимая новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления, суд апелляционной инстанции указал, что предписание в оспариваемой его части принято компетентным должностным лицом в пределах предоставленных законом полномочий исходя из отсутствия обеспеченности защитных сооружений гражданской обороны, подлежащих созданию на железнодорожной станции Бугульма, группами (звеньями) по их обслуживанию.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда апелляционной инстанции, как основанными на применимых нормах действующего законодательства, при правильной оценке имеющихся в деле доказательств.

Так в соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд вправе принять решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

Между тем таких правовых условий, влекущих возможность удовлетворения требований административного истца, судом апелляционной инстанции при рассмотрении административного дела не установлено, что судебная коллегия находит обоснованным по следующим основаниям.

Задачи, правовые основы их осуществления и полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в области гражданской обороны определены Федеральным законом от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ "О гражданской обороне".

В соответствии со статьей 1 Федерального закона "О гражданской обороне" гражданская оборона - система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

К объектам гражданской обороны согласно, пункту 2 Порядка создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 1999 года N 1309, относятся убежища, противорадиационные укрытия, специализированные складские помещения для хранения имущества гражданской обороны, санитарно-обмывочные пункты, станции обеззараживания одежды и транспорта, а также иные объекты, обеспечения проведения мероприятий по гражданской обороне.

Согласно положениям частей 1 и 2 статьи 9 Федерального закона "О гражданской обороне", организации в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации: планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне; осуществляют подготовку своих работников в области гражданской обороны. Организации, отнесенные в установленном порядке к категориям по гражданской обороне, создают и поддерживают в состоянии готовности нештатные формирования по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне. Типовой порядок создания нештатных формирований по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне определяется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области гражданской обороны. Полномочия МЧС России и его подразделений в области гражданской обороны регламентированы в соответствии с Положением о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 года N 868 "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации з последствий стихийных бедствий".

В соответствии с пунктами 1, 2 Положения о государственном надзоре в области гражданской обороны, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 года N 305, МЧС России и его территориальные органы осуществляют государственный надзор в области гражданской обороны в целях проверки выполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований в области гражданской обороны.

Приказом МЧС России от 15 декабря 2002 года N 583 утверждены и введены в действие Правила эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны (ЗС ГО).

Согласно пункту 1.4 данных Правил, для обслуживания ЗС ГО в мирное время в организациях, эксплуатирующих эти сооружения, создаются звенья по обслуживанию ЗС ГО. Для поддержания ЗС ГО в готовности к использованию по предназначению в период пребывания в них укрываемых создаются группы (звенья) по обслуживанию сооружений из расчета одна группа (звено) на каждый объект ГО в зависимости от их вместимости.

На основании пункта 1.5 Правил группы (звенья) по обслуживанию ЗС ГО обеспечиваются средствами индивидуальной защиты, радиационной и химической разведки, специальной обработки, связи, медицинским имуществом и инструментом согласно примерным нормам оснащения (табелизации), приведенным в приложении N 2.

Руководствуясь приведенным правовым регулированием применительно к рассматриваемому административному делу, суд апелляционной инстанции, оценив имеющиеся в административном деле доказательства, пришел к правильным выводам о законности оспариваемого пункта предписания и ошибочности толкования права и оценки доказательств судом первой инстанции.

Отвергая доводы административного истца, суд апелляционной инстанции обоснованно констатировал то, что осуществление мероприятий в области гражданской обороны, указанных в пункте 2 оспариваемого предписания от 8 мая 2019 года, прямо предусмотрено пунктами 1.4 и 1.5 Правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны. При этом действующим законодательством не установлена необходимость обоснования осуществления подобного рода мероприятий на объектах, отнесенных к категории защитных сооружений гражданской обороны (убежищ, ПРУ и укрытий).

Необходимость оснащения железнодорожной станции Бугульма защитными сооружениями гражданской обороны в силу своего важного оборонного и экономического значения является установленным фактом и под сомнение сторонами по делу не ставится. Надобность обеспечения защитных сооружений группами (звеньями) по их обслуживанию в целях поддержания в состоянии готовности к использованию по предназначению в особый период (военное время, чрезвычайная ситуация) вытекает из приведенных требований закона и иных нормативных правовых актов.

Между тем административным истцом доказательств создания названных групп (звеньев) в дело не представлено, что обоснованно расценено судом апелляционной инстанции как свидетельство правомерности оспариваемого пункта предписания.

Аргументы автора кассационной жалобы о том, что на территории города Бугульма запланировано строительство трех быстровозводимых убежищ гражданской обороны вместимостью 350 человек в рамках муниципальных мероприятий, были предметом оценки суда апелляционной инстанции и отвергнуты как несостоятельные и не исключающие обязанности ОАО "РЖД" по созданию групп по обслуживанию защитных сооружений гражданской обороны.

Иные доводы кассационной жалобы об отсутствии у ОАО "РЖД" обязанности осуществления мероприятий в рамках гражданской обороны не могут быть приняты в качестве оснований для пересмотра законно постановленного судебного акта суда апелляционной инстанции.

Так в силу прямого указания в частях 1 и 2 статьи 9 Федерального закона "О гражданской обороне", организации в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации: планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне; осуществляют подготовку своих работников в области гражданской обороны. Организации, отнесенные в установленном порядке к категориям по гражданской обороне, создают и поддерживают в состоянии готовности нештатные формирования по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне. Как следует из данной статьи, организационно-правовая форма и характер деятельности организации правового значения не имеют, соответствующие обязанности не исключают.

В соответствии с частью 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административный истец обязан указывать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат данные акты, решения, действия (бездействие) (пункт 1); подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, актом, содержащим разъяснения законодательства и обладающим нормативными свойствами, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения (пункт 2).

Однако, вопреки приведенным требованиям процессуального закона, ОАО "РЖД" не представлено доказательств несоответствия оспариваемого предписания административного ответчика нормативным правовым актам, влекущим нарушение прав, свобод и законных интересов общества.

В этой связи, выводы суда апелляционной инстанции об отсутствии правовых оснований для удовлетворения административного искового заявления являются правильными.

Доводы административного истца о том, что на территории муниципального образования, в котором расположена железнодорожная станция "Бугульма", после вынесения оспариваемого предписания были приняты иные нормативные акты, регулирующие объем, организацию, порядок обеспечения, способы и сроки выполнения мероприятий по гражданской обороне и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, исключающие необходимость создания БВУ, не могут повлиять на законность постановленного судебного акта суда апелляционной инстанции, поскольку, исходя из содержания пункта 3 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд проверяет соблюдение административным ответчиком требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствие содержания оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, на момент принятия такого решения или совершения действий, (бездействия).

Иные аргументы ОАО "РЖД", приведенные в кассационной жалобе, были предметом надлежащей правовой оценки суда апелляционной инстанции и обоснованно отклонены как противоречащие требованиям законодательства, регулирующего спорные правоотношения и несоответствующие имеющимся в деле доказательствам. Иная правовая оценка ОАО "РЖД" обстоятельств административного дела не влияет на правильность обжалуемого судебного акта, поскольку является ошибочной, основанной на произвольном толковании права.

Таким образом, апелляционное определение суда апелляционной инстанции следует признать законным и обоснованным, а кассационную жалобу - не содержащей оснований для его отмены или изменения.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан от 9 июня 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги" - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 13 ноября 2020 года.

Председательствующий:

Судьи: