Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 10 ноября 2020 г. по делу N 8а-23094/2020[88а-22885/2020]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Сказочкина В.Н, судей Алексеева Д.В, Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Боровиковой Олеси Александровны и кассационное представление прокурора Республики Башкортостан на решение Калининского районного суда города Уфы от 26 ноября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 25 июня 2020 года по административному делу N 2а-7054/2020 по административному исковому заявлению прокурора Калининского района города Уфы в интересах Боровиковой Олеси Александровны к Администрации Калининского района городского округа город Уфа Республики Башкортостан об оспаривании отказа во включении в список детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигших возраста 23 лет, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями.

Заслушав доклад судьи Сказочкина В.Н, изложившего обстоятельства административного дела, содержание обжалуемых судебных постановлений и доводы кассационной жалобы и кассационного представления, объяснения прокурора Чернышевой Г.Ю, поддержавшей доводы кассационного представления, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Калининского районного суда города Уфы от 26 ноября 2019 года, вынесенным по правилам, установленным нормами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказано в удовлетворении административного искового заявления прокурора Калининского района города Уфы в интересах Боровиковой О.А. к Администрации Калининского района городского округа город Уфа Республики Башкортостан.

Апелляционным определением Верховного Суда Республики Башкортостан от 25 июня 2020 года, вынесенным по правилам, установленным нормами Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, названное решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной Боровиковой О.А. в Шестой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции 23 сентября 2020 года, и в кассационном представлении прокурора Республики Башкортостан, поданном в Шестой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции 24 сентября 2020 года, ставится вопрос об отмене состоявшихся судебных постановлений, ссылаясь на то, что действующим законодательством установлена возможность в постановке на учёт в качестве нуждающихся в жилом помещении лиц из категории детей - сирот, оставшихся без попечения родителей, старше двадцати трех лет, не зависимо от причин, по которым лицо ранее не было поставлено на такой учёт.

Определением судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 19 октября 2020 года кассационная жалоба Боровиковой О.А. и кассационное представление прокурора Республики Башкортостан на решение Калининского районного суда города Уфы от 26 ноября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 25 июня 2020 года переданы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции по правилам, установленным нормами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и кассационного представления, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего дела были допущены.

В силу пункта 2 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном этим кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании бездействия органов государственной власти, иных государственных органов, должностных лиц.

Федеральным законом от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее Федеральный закон от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ) определены общие принципы, содержание и меры социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц, потерявших в период обучения обоих родителей или единственного родителя.

Федеральный закон от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ в статье 1 даёт понятие дети-сироты - лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель.

Положениями статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 59-ФЗ (в редакции Федерального закона от 29 июля 2018 года N 267-ФЗ) предусмотрено, что детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений.

Жилые помещения предоставляются лицам, указанным в абзаце первом настоящего пункта, по их заявлению в письменной форме по достижении ими возраста 18 лет, а также в случае приобретения ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия. В случаях, предусмотренных законодательством субъектов Российской Федерации, жилые помещения могут быть предоставлены лицам, указанным в абзаце первом настоящего пункта, по их заявлению в письменной форме ранее чем по достижении ими возраста 18 лет.

По заявлению в письменной форме лиц, указанных в абзаце первом настоящего пункта и достигших возраста 18 лет, жилые помещения предоставляются им по окончании срока пребывания в образовательных организациях, организациях социального обслуживания, медицинских организациях и иных организациях, создаваемых в установленном законом порядке для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также по завершении получения профессионального образования, профессионального обучения, либо окончании прохождения военной службы по призыву, либо окончании отбывания наказания в исправительных учреждениях (пункт 1).

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации формирует список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, указанных в пункте 9 настоящей статьи, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями (далее - список) в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи. Лица, указанные в абзаце первом пункта 1 настоящей статьи, включаются в список по достижении возраста 14 лет.

Порядок формирования списка, форма заявления о включении в список, примерный перечень документов, необходимых для включения в список, сроки и основания принятия решения о включении либо об отказе во включении в список, а также сроки включения в список устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Заявление о включении в список подается законными представителями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, достигших возраста 14 лет, в течение трех месяцев со дня достижения ими указанного возраста или с момента возникновения оснований предоставления жилых помещений, предусмотренных абзацем первым пункта 1 настоящей статьи.

Органы опеки и попечительства осуществляют контроль за своевременной подачей законными представителями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, заявлений о включении этих детей в список и в случае неподачи таких заявлений принимают меры по включению этих детей в список.

Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, приобретшие полную дееспособность до достижения ими совершеннолетия, а также лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, если они в установленном порядке не были включены в список до приобретения ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия либо до достижения возраста 18 лет соответственно и не реализовали принадлежащее им право на обеспечение жилыми помещениями, вправе самостоятельно обратиться с заявлением в письменной форме о включении их в список (пункт 3).

Право на обеспечение жилыми помещениями по основаниям и в порядке, которые предусмотрены настоящей статьей, сохраняется за лицами, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, до фактического обеспечения их жилыми помещениями (пункт 9).

Как следует из статей 1, 2 Закона Республики Башкортостан от 28 декабря 2005 года N 260-3 "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан", органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в Республике Башкортостан наделяются государственными полномочиями Республики Башкортостан по социальной поддержке, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), в том числе полномочиями по обеспечению жилой площадью.

Приказом Минобразования Республики Башкортостан от 15 марта 2013 года N 421 утверждён Порядок внесения изменений в список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями в соответствии с частью 1 статьи 8 Закона Республики Башкортостан от 27 октября 1998 года N 188-3 "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".

Согласно пунктам 2 - 3 указанного Порядка, внесение изменений в сводный список осуществляется на основании решения органа местного самоуправления Республики Башкортостан о внесении изменений в список соответствующего муниципального района (городского округа) Республики Башкортостан.

Судами установлено, что Боровикова (Сухарева) О.А. родилась 10 октября 1986 года в городе Уфа. В свидетельстве о рождении N от 7 февраля 2017 года в графе отец указан ФИО1, в графе мать указана ФИО2.

24 января 2002 года Сухарева О.Д. умерла.

Опека (попечительство) над Боровиковой О.А. не устанавливались, жилое помещение за ней не закреплялось, в период с 2 сентября 2002 года по 16 июня 2005 года Боровикова О.А. обучалась в ГОУ НПО ПУ-5, с 2008 года по 2015 год находилась в местах лишения свободы.

Вступившим в законную силу решением Калининского районного суда города Уфы от 21 декабря 2018 года в удовлетворении исковых требований Боровиковой О.А. к Администрации Калининского района городского округа город Уфа Республики Башкортостан о признании ненадлежащего исполнения обязанностей уполномоченными органами и возложении обязанности обеспечить жилым помещением по договору найма специализированного жилого помещения отказано, поскольку до достижения 23 лет Боровикова О.А. не стала (не поставлена) на учёт в качестве нуждающейся в жилом помещении в качестве лица, оставшегося без попечения родителей. При этом установлено, что в 2018 году Боровикова О.А. неоднократно обращалась по обозначенному вопросу, в чём ей было отказано.

18 июня 2019 года Боровикова О.А. обратилась в Администрацию Калининского района городского округа город Уфа Республики Башкортостан с заявлением о включении в список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями.

Письмом от 18 июля 2019 года Администрации Калининского района городского округа город Уфа отказано Боровиковой О.А. во включении в список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями, поскольку по состоянию на 1 января 2013 года она достигла 26 летнего возраста. Так же в отказе Администрация Калининского района городского округа город Уфа сослалась на решение Калининского районного суда города Уфы Республики Башкортостан от 21 декабря 2018 года, которым отказано в удовлетворении требований о возложении обязанности обеспечить жилым помещением по договору найма специализированного жилого помещения.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, судебные инстанции исходили из того, что до достижения возраста 23 лет дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, и лица из их числа в целях реализации своего права на обеспечение вне очереди жилым помещением должны были встать на учёт нуждающихся в получении жилых помещений. Предоставление вне очереди жилого помещения по договору социального найма лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, носит заявительный характер и возможно при условии письменного обращения таких лиц в соответствующие органы для принятия их на учёт нуждающихся в жилом помещении. По достижении возраста 23 лет указанные граждане уже не могут рассматриваться в качестве лиц, имеющих право на предусмотренные Федеральным законом от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" меры социальной поддержки, так как они утрачивают одно из установленных законодателем условий получения такой социальной поддержки.

Между тем с данным выводом нельзя согласиться.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2019 года N 397 утверждены Правила формирования списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями, исключения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из указанного списка в субъекте Российской Федерации по прежнему месту жительства и включения их в список в субъекте Российской Федерации по новому месту жительства.

Правила устанавливают порядок формирования списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями (далее соответственно - список, дети-сироты, лица из числа детей-сирот, лица, которые достигли возраста 23 лет), примерный перечень документов, необходимых для включения в список, сроки и основания принятия решения о включении, об отказе во включении в список, сроки включения в список, а также порядок исключения детей-сирот и лиц из числа детей-сирот из списка в субъекте Российской Федерации по прежнему месту жительства и включения их в список в субъекте Российской Федерации по новому месту жительства.

В силу названных Правил формирование списка в субъекте Российской Федерации, на территории которого находится место жительства детей-сирот, лиц из числа детей-сирот, лиц, которые достигли возраста 23 лет, осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (далее - уполномоченный орган) либо органом местного самоуправления в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации (далее - орган местного самоуправления).

Приём заявления о включении в список осуществляется уполномоченным органом либо органом местного самоуправления. В порядке, определяемом законами или иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства детей-сирот, лиц из числа детей-сирот, лиц, которые достигли возраста 23 лет, прием заявления о включении в список может осуществляться подведомственной уполномоченному органу или органу местного самоуправления организацией (далее - уполномоченная организация).

Список, сформированный органом местного самоуправления, в порядке и в срок, которые установлены законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, не реже одного раза в полгода направляется органом местного самоуправления в уполномоченный орган, который формирует сводный список по субъекту Российской Федерации.

В список включаются:

дети-сироты, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также дети-сироты, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признано невозможным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации либо органом местного самоуправления в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации, на территории которого находится такое жилое помещение, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации;

лица из числа детей-сирот, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также лица из числа детей-сирот, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признано невозможным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации либо органом местного самоуправления в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации, на территории которого находится такое жилое помещение, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации.

Лица, которые достигли возраста 23 лет, включаются в список, если они относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и в соответствии с законодательством Российской Федерации имели право на внеочередное обеспечение жилыми помещениями по договору социального найма, но в установленном порядке не были поставлены на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий или нуждающихся в жилых помещениях и не реализовали это право по состоянию на 1 января 2013 года или после 1 января 2013 года имели право на обеспечение жилыми помещениями из специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений, но не были включены в список (пункты 1-3).

В подпункте "г" пункта 4 Правил к лицам, имеющим право на подачу заявления о включении в список, поименованы лица, которые достигли возраста 23 лет, если они в установленном порядке не были поставлены на учёт в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий или нуждающихся в жилых помещениях либо не были включены в список и не реализовали принадлежащее им право на обеспечение жилыми помещениями.

Таким образом, действующим в период подачи заявления (18 июня 2019 года) законодательством предусмотрена возможность включения в список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые достигли возраста 23 лет, если они в установленном порядке не были включены в список и не реализовали принадлежащее им право на обеспечение жилыми помещениями. Не имеет правового значения то обстоятельство, что по состоянию на 1 января 2013 года Боровикова О.А. достигла 26 летнего возраста.

Вступившее в законную силу судебное решение суда, на которое сослался орган местного самоуправления, в данном конкретном случае не имеет правового значения, поскольку основано на ранее действующем законодательстве. Выводов об отсутствии у Боровиковой О.А. права на обеспечение жилым помещением по основаниям, предусмотренным статьёй 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 59-ФЗ, судебное решение не содержит.

Кроме достижения Боровиковой О.А. предельного для данных правоотношений возраста и наличие вступившего в законную силу судебного решения, иных оснований оспариваемый отказ не содержит.

Таким образом, решение органа местного самоуправления не может считаться законным, оно нарушает права Боровиковой О.А.

В силу положений статей 2, 18, 45, 46 Конституции Российской Федерации на суды возложена обязанность по защите прав гражданина, и эта обязанность является смыслом деятельности судов.

Исходя из буквального толкования пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение об удовлетворении требования о признании оспариваемого решения незаконным принимается при установлении двух условий одновременно: решение не соответствует нормативным правовым актам и нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

Решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права (постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении").

При таких обстоятельствах оспариваемые судебные акты нельзя признать законными и обоснованными, они подлежат отмене, поскольку основаны на неправильном применении норм материального закона. По делу должно быть постановлено новое решение о признании незаконным отказа Администрации Калининского района городского округа города Уфа в постановке Боровиковой О.А. на учёт в качестве нуждающейся в жилом помещении, выраженный в письме от 18 июля 2019 года N 72-03-2662/12.

В силу положений пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Поскольку оспариваемый отказа не содержит выводов об отнесении Боровиковой О.А. к лицам, у которых в возрасте до 18 лет умерли оба или единственный родитель, положения пункта 4 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 59-ФЗ о невозможности проживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в ранее занимаемых жилых помещениях не проверялись, в качестве способа восстановления нарушенного права Боровиковой О.А. судебная коллегия полагает необходимым возложить на Администрацию Калининского района городского округа города Уфа обязанность повторно рассмотреть заявление Боровиковой О.А. о включении её в список детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигших возраста 23 лет, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Калининского районного суда города Уфы от 26 ноября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 25 июня 2020 года отменить.

Постановить по административному делу новое решение:

"Признать незаконным отказ Администрации Калининского района городского округа город Уфа Республики Башкортостан в постановке на учёт в качестве нуждающейся в жилом помещении Боровиковой Олеси Александровны, выраженный в письме от 18 июля 2019 года N 72-03-2662/12.

Возложить на Администрацию Калининского района городского округа город Уфа Республики Башкортостан обязанность повторно рассмотреть заявление Боровиковой Олеси Александровны о включении её в список детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигших возраста 23 лет, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями".

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение изготовлено в полном объёме 12 ноября 2020 года.

Председательствующий:

Судьи: