Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 19 ноября 2020 г. по делу N 8а-23712/2020[88а-23092/2020]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Ляпина Н.А, судей Белова В.И. и Фахрутдинова И.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи кассационную жалобу администрации муниципального образования Красногвардейский сельсовет Бузулукского района Оренбургской области на решение Бузулукского районного суда Оренбургской области от 22 мая 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 27 августа 2020 года по административному делу N 2(1)а-911/2020 по административному исковому заявлению Бузулукского межрайонного прокурора Оренбургской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования "Красногвардейский сельсовет Бузулукского района Оренбургской области", администрации муниципального образования "Бузулукский район Оренбургской области", Министерству строительства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Оренбургской области, Министерству природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области, обществу с ограниченной ответственностью "Природа" о возложении обязанности организовать мероприятия по ликвидации свалки твердых коммунальных отходов.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И, изложившего обстоятельства административного дела и доводы кассационной жалобы, возражения представителя Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области С.В.Е. против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора М.В.Ю, полагавшего судебные акты подлежащими отмене в части, судебная коллегия

установила:

Бузулукский межрайонный прокурор Оренбургской области (далее - прокурор, административный истец) обратился в суд с уточненным в дальнейшем административным исковым заявлением в защиту прав и интересов неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования "Красногвардейский сельсовет Бузулукского района Оренбургской области", администрации муниципального образования "Бузулукский район Оренбургской области", Правительству Оренбургской области, Министерству природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области с требованиями в срок до 1 октября 2021 года организовать мероприятия по ликвидации свалки твердых коммунальных отходов и провести последующую рекультивацию данного земельного участка в срок не позднее одного месяца после ликвидации свалки.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что при проведении Бузулукской межрайонной прокуратурой проверки соблюдения природоохранного законодательства, в том числе в области обращения с отходами производства и потребления, на территории муниципального образования "Красногвардейский сельсовет Бузулукского района Оренбургской области" выявлена несанкционированная свалка твердых коммунальных отходов на земельном участке, расположенном в центральной части кадастрового квартала N, в 2 км юго-восточнее от жилой застройки по адресу: "адрес", на территории выработанного карьера. Также установлено, что территория, на которой размещена несанкционированная свалка твердых бытовых (коммунальных) отходов, находится в границах муниципальных образований "Красногвардейский сельсовет Бузулукского района Оренбургской области" и "Бузулукский район Оренбургской области". По мнению прокурора, несанкционированная свалка возникла по вине администрации муниципального образования "Красногвардейский сельсовет Бузулукского района Оренбургской области", администрации муниципального образования "Бузулукский район Оренбургской области", Правительства Оренбургской области, Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области, которые вопреки требованиям Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон "Об отходах производства и потребления"), Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"), Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), мер по ликвидации свалки не предприняли.

Решением Бузулукского районного суда Оренбургской области от 22 мая 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 27 августа 2020 года, административное исковое заявление Бузулукского межрайонного прокурора Оренбургской области в интересах неопределенного круга лиц удовлетворено частично; постановлено возложить на администрацию муниципального образования "Красногвардейский сельсовет Бузулукского района Оренбургской области", администрацию муниципального образования "Бузулукский район Оренбургской области", Правительство Оренбургской области обязанность в срок до 1 октября 2021 года организовать мероприятия по ликвидации свалки твердых коммунальных отходов с земельного участка, расположенного в центральной части кадастрового квартала N, в 2 км юго- восточнее от жилой застройки по адресу: "адрес", на территории выработанного карьера; на администрацию муниципального образования "Красногвардейский сельсовет Бузулукского района Оренбургской области", администрацию муниципального образования "Бузулукский район Оренбургской области" возложена обязанность провести последующую рекультивацию данного земельного участка в срок не позднее одного месяца после ликвидации свалки. В удовлетворении административных исковых требований Бузулукского межрайонного прокурора Оренбургской области к Министерству природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области отказано.

В кассационной жалобе, поступившей в Шестой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции 6 октября 2020 года, административный ответчик администрация муниципального образования "Красногвардейский сельсовет Бузулукского района Оренбургской области" просит об отмене судебных актов судов обеих инстанций в части возложения на администрацию муниципального образования "Красногвардейский сельсовет Бузулукского района Оренбургской области" обязанности совершить определенные действия, как постановленных при неправильном применении норм материального права. В качестве доводов кассационной жалобы ее заявитель, ссылаясь на пункт 18 части 1 статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статью 24.6, часть 8 статьи 29.1 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", считает администрацию муниципального образования "Красногвардейский сельсовет Бузулукского района Оренбургской области" ненадлежащим административным ответчиком по данному административному делу, что исключает возложение на нее обязанности по ликвидации свалки твердых коммунальных отходов и рекультивации земельного участка.

Лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб надлежащим образом. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав объяснения представителя Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области по доверенности С.В.Е, мнение прокурора М.В.Ю, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения, связанные с неправильным применением норм материального права, были допущены судами обеих инстанций.

Частично удовлетворяя требования прокурора и определяя круг надлежащих административных ответчиков по делу, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что обязанность по ликвидации несанкционированной свалки с учетом места ее расположения и характера находящихся на ней отходов, и с учетом положений Федеральных законов "Об охране окружающей среды", "Об отходах производства и потребления", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Указа Губернатора Оренбургской области от 4 февраля 2019 года N 43-ук "О внесении изменений в указы Губернатора Оренбургской области от 24 декабря 2012 года N 932-ук, 19 сентября 2016 года N 522-ук", должна быть возложена на администрации сельского поселения, муниципального района и Правительство Оренбургской области.

Между тем судебными инстанциями не учтены следующие обстоятельства.

Законодательство в области охраны окружающей среды в силу пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из данного федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно - эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством (пункт 6 статьи 2).

Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определено, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности (статья 1); содержание территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам (пункт 2 статьи 21); отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 1 статьи 22).

Пункт 1 статьи 3.4 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" допускает накопление отходов только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации.

Территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов, согласно пункту 4.13 ГОСТа 30772-2001 "Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения", введенного постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 года N 607-ст (далее - ГОСТ 30772-2001), являются несанкционированными свалками отходов.

В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы (абзацы четвертый и восьмой статьи 42).

В целях охраны земель на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков возложена обязанность по проведению мероприятий по защите земель, в том числе от загрязнения отходами производства и потребления (подпункт 2 пункта 2 статьи 13 этого же кодекса).

Статьей 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" определено, что отходы производства и потребления - это вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с названным законом. Отходами от использования товаров являются готовые товары (продукция), утратившие полностью или частично свои потребительские свойства и складированные их собственником в месте сбора отходов, либо переданные в соответствии с договором или законодательством Российской Федерации лицу, осуществляющему обработку, утилизацию отходов, либо брошенные или иным образом оставленные собственником с целью отказаться от права собственности на них.

Право собственности на отходы определяется в соответствии с гражданским законодательством (статья 4 названного закона).

Документы, позволяющие определить собственника отходов, расположенных на вышеуказанном земельном участке, в материалы административного дела не представлены.

Согласно примечанию к пункту 7.8 ГОСТа 30772-2001, если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, не установлены, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.

Отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, в силу предписаний абзаца второго пункта 1 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" не является препятствием для распоряжения ими.

Исходя из предписаний пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется: органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района, за исключением случаев, предусмотренных данным пунктом (абзац четвертый).

Из правового анализа приведенной нормы следует, что в ведении органа местного самоуправления муниципального района находятся земельные участки, расположенные на территории входящего в этот район сельского поселения либо на межселенных территориях указанного муниципального образования.

Как следует из материалов административного дела, Бузулукской межрайонной прокуратурой проведена проверка соблюдения природоохранного законодательства в области обращения с отходами производства и потребления на территории муниципального образования земельного участка площадью 35 459 кв.м, расположенного в центральной части квартала N на землях сельскохозяйственного назначения Красногвардейского сельсовета Бузулукского района Оренбургской области, в результате которой установлено, что на данном земельном участке выявлено несанкционированное место складирования бытовых отходов, строительных отходов, состоящих из пластиковых и стеклянных бутылок, одноразовой посуды, и т.д.

Зарегистрированные права на указанный земельный участок отсутствуют, земельный участок не поставлен на кадастровый учет в государственном кадастре недвижимости.

Таким образом, в силу приведенных выше требований федеральных законов, принимая во внимание, что несанкционированная свалка отходов образовалась на земельном участке, расположенном на территории сельского поселения, входящего в состав Бузулукского района Оренбургской области, ответственность за его надлежащее содержание возлагается на органы местного самоуправления муниципального района.

Между тем данные обстоятельства судами обеих инстанций при определении круга надлежащих административных ответчиков и возложении на администрацию сельского поселения обязанности по ликвидации названной свалки, учтены не были.

Выводы судов в указанной части основаны на том, что ранее действующие редакции пункта 18 части 1 статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 1 статьи 7 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и части 1 статьи 8 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" к вопросам местного значения поселения относили организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. Данные полномочия у поселения исключены соответствующими редакциями названных законов от 27 мая 2014 года, от 28 ноября 2015 года и 29 декабря 2015 года. Исходя из приведенного правового регулирования и длительного неисполнения администрацией муниципального образования "Красногвардейский сельсовет Бузулукского района Оренбургской области" предусмотренных законом полномочий, суды возложили на данный орган местного самоуправления обязанность по ликвидации свалки твердых коммунальных отходов и проведению рекультивации земельного участка.

Судебная коллегия не может согласиться с приведенными суждениями судов, поскольку они не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, из которых следует, что несанкционированная свалка на указанном земельном участке выявлена только 20 августа 2018 года, точное время возникновения данной свалки судами не установлено, носит предположительный характер, не подкрепленный объективными и достоверными доказательствами. Следовательно, выводы судов о возможности применения к спорным правоотношениям положений законов в редакции, действовавшей до 2015 года, являются необоснованными.

Возложение постановленными по административному делу судебными актами обязанностей по ликвидации конкретной свалки отходов на администрации различных публично-правовых образований без конкретизации их действий во взаимосвязи с компетенцией и полномочиями, фактически приводит к затруднению исполнения решения суда и его неопределенности, что противоречит задачам административного судопроизводства и положениям части 2 статьи 181 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Допущенные судами ошибки в применении норм материального права повлекли принятие неправильных судебных актов в обжалуемой части, в связи с чем влекут их отмену и принятие нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления прокурора к администрации муниципального образования "Красногвардейский сельсовет Бузулукского района Оренбургской области".

В остальной части судебные акты судов первой и апелляционной инстанции не обжалуются и исходя из диспозитивности правовой нормы, приведенной в части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, проверке судом кассационной инстанции не подлежат

На основании изложенного и руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Бузулукского районного суда Оренбургской области от 22 мая 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 27 августа 2020 года в части возложения на администрацию муниципального образования "Красногвардейский сельсовет Бузулукского района Оренбургской области" обязанности в срок до 1 октября 2021 года организовать мероприятия по ликвидации свалки твердых коммунальных отходов с земельного участка, расположенного в центральной части кадастрового квартала N, в 2 км юго-восточнее от жилой застройки по адресу: "адрес", на территории выработанного карьера и проведении последующей рекультивации данного земельного участка в срок не позднее одного месяца после ликвидации свалки отменить. Принять в этой части новое решение, которым в удовлетворении административных исковых требований Бузулукского межрайонного прокурора Оренбургской области к администрации муниципального образования "Красногвардейский сельсовет Бузулукского района Оренбургской" области отказать.

В остальной части решение Бузулукского районного суда Оренбургской области от 22 мая 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 27 августа 2020 года оставить без изменения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 23 ноября 2020 года.

Председательствующий:

Судьи: